ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2846/2016

Decizia

nr. 2846/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.1. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 29 aprilie 2014 reclamantul A. a formulat contestație împotriva raportului de evaluare nr. 16289/G/II/10.04.2014 emis de Agenția Națională de Integritate întocmit în lucrarea nr. 25599/A/II/10.06.2013 de către inspectorul de integritate B., solicitând în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea (în totalitate) a actului administrativ și acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 340 din data de 12 septembrie 2014, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis contestația formulată de contestatorul A. în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a anulat raportul de evaluare nr. 16289/G/II/10.04.2014 întocmit de Inspecția de Integritate și a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 1.050 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocațial și taxă judiciară de timbru.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului ca nefondată.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că raționamentul instanței de fond cu privire la inexistența unui conflict de interese generat de acțiunile desfășurate de către intimatul-reclamant este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente, respectiv art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. f) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

În opinia recurentei, întregul proces concretizat cu luarea unei decizii, respectiv adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 58/20.03.2013, trebuie privit ca un tot unitar, fiind alcătuit din etape indisolubil legate între ele, neparcurgerea unei astfel de etape neputând conduce la adoptarea unei decizii.

Astfel, semnarea proiectului de hotărâre și a expunerii de motive de către intimatul-reclamant reprezintă un element definitoriu al conflictului de interese, în condițiile în care scopul urmărit a fost adoptarea Hotărârii nr. 58 din 20 martie 2013 a Consiliului Local prin care tatăl său era desemnat în Consiliul de Administrație al SC C. SA Turda.

Arată, de asemenea că, instanța de fond a omis să cerceteze împrejurarea că intimatul-reclamant avea obligația de a anunța interesul său personal la un moment anterior începerii dezbaterii asupra problemei supuse dezbaterii, iar nicidecum în cursul dezbaterilor ori la momentul votului.

Implicarea directă a intimatului-reclamant în procedura de adoptare a hotărârii în cauză rezultă și din cuprinsul procesului-verbal de ședință din data de 20.03.2013, intimatul-reclamant intervenind activ în procesul de deliberare.

În acest context, apreciază recurenta că actele semnate de intimatul-reclamant în exercitarea funcției de autoritate publică și participarea la procesul de deliberare au fost de natură să îi producă un avantaj patrimonial personal prin faptul că un membru al familiei sale, respectiv tatăl său, a beneficiat în procedura de numire în Consiliul de Administrație al C. SA Turda.

În concluzie, apreciază că intimatul-reclamant a încălcat obligația de a exercita funcția publică de consilier local cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 18.02.2015, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat și obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei.

Intimatul subliniază că proiectul de hotărâre în cauză nu este precedat de expunere de motive, constatările din cuprinsul raportului nefiind de natură să stabilească legătura dintre expunerea de motive aferentă unui alt proiect și proiectul de hotărâre privind alegerea tatălui intimatului, legătură absolut necesară pentru a concluziona în cauză că intimatul ar fi participat și ar fi semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre menționat.

Arată, de asemenea că, intimatul nu a participat la dezbaterea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Turda nr. 58 din 20 martie 2013 prin care tatăl său, numitul A. a fost ales în vederea numirii în consiliul de administrație al SC C. SA, fiind respectate, astfel, dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 77 din Legea nr. 393/2004, precum și prevederile art. 34 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 393/2001, precum și Regulamentul-cadru de organizarea și funcționare a Consiliilor locale.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4.03.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 9.06.2016, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare nr. 16289/G/II/10.04.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a stabilit că intimatul-reclamant s-a aflat în conflict de interese întrucât a participat la elaborarea proiectului de hotărâre privind alegerea tatălui său, numitul A., în vederea numirii în Consiliul de Administrație de la SC C. SA, a semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre și a votat introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre pentru candidații la Consiliul de Administrație C. SA.

Prima instanță a admis acțiunea intimatului-reclamant și, în consecință, a anulat raportul de evaluare, reținând în esență, că intimatul-reclamant nu s-a aflat în conflict de interese întrucât, din cuprinsul expunerilor de motive care se regăsesc în documentația care a stat la baza întocmirii procesului-verbal al Adunării generale extraordinare a Consiliului Local al Municipiului Turda din 20.03.2013 rezultă că acestea au un conținut generic, neexistând niciun element concret de individualizare care să poată stabili o legătură între expunerea de motive și proiectul de hotărâre privind alegerea domnului A., legătură absolut necesară pentru a se putea concluziona că intimatul-reclamant ar fi participat și ar fi semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre menționat, cu atât mai mult cu cât expunerile de motive în cauză susțin alegerea a 19 persoane în vederea numirii în consiliile de administrație a două persoane juridice diferite, respectiv SC C. SA și SC D. SA, niciuna dintre acestea nefiind menționată expres în cuprinsul expunerilor de motive.

S-a reținut, totodată, că în raport de împrejurarea că intimatul-reclamant nu a luat parte la votul exprimat la adoptarea hotărârii Consiliului Local al Municipiului Turda nr. 58 din 20 martie 2013 prin care tatăl său a fost ales în vederea numirii în consiliul de administrație al SC C. SA, sunt întemeiate susținerile în sensul că nu au fost încălcate prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 77 din Legea nr. 161/2003.

Instanța de control judiciar în analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere că legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială.

Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public prin sancționarea situațiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că „Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale”.

Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 „Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevede că „Aleșii locali sunt obligați să menționeze expres situațiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului”.

Conform art. 75 din aceeași lege, „Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociație sau fundație din care fac parte”.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 „Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat”.

În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că „Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local”.

Ca o detaliere a acestei interdicții legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că „(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței”.

Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951 din 25 iunie 2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura „eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup” în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418 din 03 iulie 2014).

În cauza de față, potrivit procesului-verbal al ședinței extraordinare a Consiliului Local al Municipiului Turda din data de 20 martie 2013, se constată că intimatul A. a votat alături de ceilalți consilieri locali introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre pentru candidații la Consiliile de administrație ale SC D. SA și ale C. SA.

În raport de dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 precitate, în lumina principiului transparenței decizionale, Înalta Curte apreciază că intimatul-reclamant avea obligația să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor precum și abținerea de la vot.

Chiar și la exprimarea votului privind suplimentarea ordinii de zi intimatul justifica un interes, întrucât potrivit art. 43 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, suplimentarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente, care nu pot fi amânate până la ședința următoare, și numai cu votul majorității consilierilor locali prezenți. În lipsa unui vot majoritar ordinea de zi nu ar fi putut fi suplimentată.

Din cuprinsul procesului-verbal al ședinței extraordinare din data de 20.03.2013 rezultă că nici la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii numirii tatălui său A. în consiliul de administrației al SC C. SA intimatul-reclamant nu a procedat conform dispozițiilor legale enunțate mai sus, rezumându-se doar să nu voteze, fără a „anunța” interesul său în cauză, fără a părăsi sala de ședință, din contră a intrat într-o discuție contradictorie cu un alt consilier local, domnul E., participând astfel la deliberarea anterioară adoptării hotărârii.

Împrejurarea că intimatul-reclamant s-a abținut de la vot după derularea discuțiilor referitoare la proiectul de hotărâre aflat pe ordinea de zi nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor publice. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări.

În fapt, intimatul-reclamant avea obligația de a anunța interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării hotărârii nr. 58 din 20 martie 2013, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum în cursul dezbaterilor ori la momentul votului. Aceasta deoarece orice hotărâre a unei autorități deliberative colegiale se ia într-un proces care implică inițial deliberări urmate de vot, acesta concretizându-se într-un act scris care consemnează rezultatul deliberării, conținutul său fiind însușit de către persoanele care au participat la adoptarea sa.

Conflictul de interese invocat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a fost reținut și pentru participarea intimatului A. la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Turda, de numire a tatălui său, A., în Consiliul de administrației al SC C. SA și semnarea expunerii de motive aferentă acestui proiect.

Contrar celor reținute de prima instanță, intimatul-reclamant a semnat expunerea de motive și a propus proiectul de hotărâre alături de alți consilieri locali.

Înalta Curte reține că expunerea de motive și propunerea proiectului de hotărâre, chiar dacă nu au caracterul unor acte administrative, având un rol premergător adoptării hotărârii consiliului local, totuși au caracterul unor acte juridice, dat fiind faptul că actul juridic constituie manifestarea de voință exprimată în vederea producerii de efecte juridice, în lipsa acestor efecte juridice, hotărârea consiliului local neputând fi adoptă.

Referitor la susținerea intimatului-reclamant cu privire la soluția organelor de cercetare penală de clasare a cauzei pentru inexistența faptei dispusă prin ordonanța din 25.08.2014 emisă în Dosarul nr. x/P/2014 al Direcției Naționale Anticorupție - Serviciul Teritorial Cluj, dosar care a avut la bază același raport de evaluare privitor la intimatul-reclamant, Înalta Curte reține că în cauza de față obiectul analizei îl formează conflictul de interese de natură administrativă, soluția din dosarul penal neprezentând relevanță asupra deciziei ce urmează a fi pronunțată de instanța de contencios administrativ, întrucât răspunderea administrativă și răspunderea penală în materia conflictului de interese sunt diferite prin conținut și consecințe.

Astfel, în timp ce hotărârea penală are în vedere dispozițiile C. pen. cu privire la faptă și făptuitor, hotărârea instanței de contencios administrativ este pronunțată ca urmare a aplicării normelor de drept administrativ.

Prin urmare, susținerile intimatului-reclamant referitoare la soluția dată în cauza penală nu pot influența decizia instanței de contencios administrativ, existența conflictului de interese de natură administrativă fiind independentă de reținerea sau nu a infracțiunii de conflict de interese.

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 340 din 12 septembrie 2014 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 340 din 12 septembrie 2014 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantului A. ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 octombrie 2016.