Decizia nr. 3168/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 48/2015 a Curții de Apel Cluj

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/33/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014, întocmit de către Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II/3.06.2013; obligarea Agenției Naționale de Integritate la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 48 din 27 ianuarie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a anulat raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 întocmit de către Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013 și a obligat pârâta la plata sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa de timbru. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit cuprinsului celor 9 expuneri de motive care se regăsesc în documentația menționată la filele 361 - 388 vol. I deși aceste expuneri de motive sunt semnate de către reclamant, toate au un conținut generic, niciuna dintre acestea nefiind individualizată într-o asemenea manieră astfel încât să se poată stabili o legătură între aceasta și proiectul de hotărâre privind alegerea d-lui B., legătură absolut necesară pentru a se putea concluziona în cauză că reclamantul ar fi participat și ar fi semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre menționat, cu atât mai mult cu cât expunerile de motive în cauză susțin alegerea mai multor persoane în consiliile de administrație a două persoane juridice diferite, respectiv S.C. C. S.A. și S.C. D. S.A., niciuna dintre acestea nefiind individualizată în mod expres în cuprinsul acestor expuneri de motive. S-a mai arătat că, în raport de împrejurarea că reclamantul A. nu a luat parte la votul exprimat la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Turda nr. 73 din 20 martie 2014 prin care numitul B., tatăl reclamantului, a fost ales în vederea numirii în consiliul de administrație al S.C. D. S.A., sunt întemeiate susținerile reclamantului în sensul că acesta nu a încălcat prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții Consiliilor județene sau consilieri locali și județeni.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - încălcarea dispozițiilor legale prevăzute de art. 176 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este indiscutabilă, în condițiile în care intimatul deține calitatea de viceprimar al municipiului Turda, iar categoria acestora este expres vizată de dispozițiile articolului mai sus menționat fără nici o excepție. - actul semnat de intimatul A. în exercitarea funcției de autoritate publică produce efecte juridice pentru că acesta stă la baza hotărârii Consiliului Local privind numirea tatălui său, B., în Consiliul de administrației al S.C. D. S.A., hotărâre prin care se satisface în mod direct interesul personal patrimonial. - în contextul prevederilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurenta învederează că există un interes personal de natură patrimonială prin faptul că un membru al familiei persoanei evaluate, în speță tatăl acestuia, beneficiază în procedura de numire a sa în Consiliul de administrației al S.C. D. S.A. de pe urma implicării active a intimatului. - recurenta a mai arătat că intimatul mai avea obligația de a anunța interesul său personal la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra problemei, iar nicidecum în cursul acesteia ori la momentul votului.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat și obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, arătând că: - soluția propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinței, rejudecării cauzei și respingerii contestației nu este posibilă față de dispozițiile art. 497 noul C. proc. civ. - Agenția Națională de Integritate nu indică expres care ar fi dispoziția semnată de domnul A., astfel încât să fie aplicabile în speță prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. - proiectul de hotărâre este o simplă propunere care nu produce efecte juridice. - din înregistrarea audio-video a ședinței de consiliu local rezultă faptul că domnul A. a ieșit din sală și nu a participat la votul privind introducerea proiectului de hotărâre pe ordinea de zi. - expunerea de motive prezintă doar o stare de fapt și textele de lege aplicabile, utilizând termeni generici, fără nicio trimitere la o persoană anume și are natura unei operațiuni material tehnice.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 19.09.2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 14.06.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ. Intimatul a depus la dosar practică judiciară.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Intimatul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014, întocmit în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a anulat raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 întocmit de către Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. 24198/A/II din 3.06.2013 și a obligat pârâta la plata sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa de timbru. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin raportul de evaluare nr. 10737/G/II din 14.03.2014 recurenta Agenția Națională de Integritate a apreciat că intimatul A. s-a aflat în conflict de interese de natură administrativă conform art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. În concret, recurenta-pârâtă a avut în vedere faptul că intimatul-reclamant în calitate de viceprimar al municipiului Turda a participat la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Turda, de numire a tatălui său, B., în Consiliul de administrației al S.C. D. S.A., a semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre și a votat introducerea pe ordinea de zi a acestui proiect. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese intimatul-reclamant îndeplinea funcția de viceprimar al municipiului Turda. Înainte de a analiza dispozițiile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă raportate la situația de fapt dedusă judecății, se impune a stabili statutul legal al viceprimarului ca ales local. Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție din rândul membrilor acestuia. Sintagma "membrilor acestuia" se referă la consilierii locali, membrii ai consiliului local. Alineatul 7 al aceluiași articol arată că pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. Or, în aceste condiții viceprimarul este ținut să respecte atât interdicțiile legale prevăzute în cazul consilierilor locali cât și interdicțiile legale date de funcția de viceprimar. Această situație specială a viceprimarului rezultă și din analiza atribuțiilor sale, pe de o parte viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile (art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001) iar, pe de altă parte, având statutul unui consilier local, viceprimarul își exercită această funcție în cadrul ședințelor consiliului local atunci când nu reprezintă primarul într-o astfel de ședință. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte." Art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat. În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale, prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În cauza de față, potrivit procesului-verbal al ședinței extraordinare a Consiliului Local al municipiului Turda din data de 20 martie 2013, se constată că intimatul A. a votat alături de ceilalți consilieri locali introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre pentru candidații la Consiliile de administrație ale S.C. D. S.A. și ale S.C. C. S.A. Înalta Curte nu poate reține susținerea intimatului cum că nu a votat suplimentarea ordinii de zi, întrucât în înregistrarea video-audio a ședinței, la minutul 6, se vede doar că intimatul A. se ridică de la masă, nerezultând că acesta a părăsit sala de ședință și că nu a votat. Mai mult decât atât, în lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea că intimatul-reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum și faptul că din această cauză nu va vota. Chiar și la exprimarea acestui vot intimatul justifica un interes întrucât potrivit art. 43 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, suplimentarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente, care nu pot fi amânate până la ședința următoare, și numai cu votul majorității consilierilor locali prezenți. În lipsa unui vot majoritar ordinea de zi nu ar fi putut fi suplimentată. Nici la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii numirii tatălui său B. în consiliul de administrației al S.C. D. S.A. intimatul-reclamant nu a procedat conform dispozițiilor legale enunțate mai sus, rezumându-se doar să nu voteze, fără a "anunța" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de ședință, din contră a intrat într-o discuție contradictorie cu un alt consilier local, participând astfel la deliberarea anterioară adoptării hotărârii (înregistrare audio-video 1:12). Conflictul de interese invocat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a fost reținut și pentru participarea intimatului A. la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Turda, de numire a tatălui său, B., în Consiliul de administrației al S.C. D. S.A. și semnarea expunerii de motive aferentă acestui proiect. Potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (6) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetățeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului unității administrativ teritoriale și al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. În cauza de față, contrar celor reținute de prima instanță, intimatul-reclamant a semnat expunerea de motive și a propus proiectul de hotărâre alături de alți consilieri locali, în dubla sa calitate de viceprimar cu statut de consilier local. Potrivit dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii, viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Or, expunerea de motive și propunerea proiectului de hotărâre, chiar dacă nu au caracterul unor acte administrative, având un rol premergător adoptării hotărârii consiliului local, totuși au caracterul unor acte juridice, știut fiind faptul că actul juridic constituie manifestarea de voință exprimată în vederea producerii de efecte juridice. În lipsa acestor acte juridice, hotărârea consiliului local nu s-ar fi putut adopta. Înalta Curte nu poate reține susținerea intimatului-reclamant cum că soluția propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinței, rejudecării cauzei și respingerii contestației nu este posibilă față de dispozițiile art. 497 noul C. proc. civ., întrucât în materia contenciosului administrativ există dispoziția specială prevăzută de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 potrivit căreia în cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.