ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 71/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, precum și obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri de 100.000 de RON, cu titlu de daune morale pentru prejudiciul produs ca urmare a emiterii actelor administrative nelegale.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 65 din 13 martie 2015 a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 întocmit de către pârâtă. Totodată, a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantului privind anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 și, ca nefondat, capătul de cerere formulat de reclamant referitor la plata despăgubirilor. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că din interpretarea logico-sistematică a acestor prevederi legale, într-o manieră ineluctabilă, funcției de șef de secție într-un spital public nu îi sunt aplicabile dispozițiile tezei reglementate de art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 195/2006 referitoare la managerul spitalului și ca atare această funcție nu este incompatibilă cu exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate și, prin urmare, nici cu funcția de președinte al asociației unei minorități - persoană juridică română de drept privat, fără scop patrimonial, cum este în speță B., asociație de utilitate publică conform H.G. nr. 599/4 iunie 2008. S-a mai arătat că, funcția de administrator-membru în consiliul de administrație al S.C. C. S.R.L. exercitată de reclamant nu se poate circumscrie unei veritabile activități sau funcții de manager, în accepțiunea art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Distinct și independent de aceste aprecieri, în interpretarea dispozițiilor art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, Curtea apreciază că toate incompatibilitățile enumerate de această normă legală, inclusiv cea de la lit. b), trebuie considerate ca făcând referire la activități sau funcții în domeniul medical, întrucât scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive care ar putea fi incompatibile și deci stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un conflict real între cele două funcții care ar avea consecințe negative asupra modului de exercitare a funcției publice. A mai reținut prima instanță, cu privire la cel de al doilea raport de evaluare că acesta poate fi atacat la instanța de contencios administrativ numai cu privire la acea parte prin care se constată existența conflictului de interese de natură administrativă reglementat de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Raportul de evaluare prin care nu se constată existența unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate care ar atrage sancțiuni de natură administrativă, potrivit Legii nr. 161/2003, ci este sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării de cercetări sub aspectul săvârșirii unei infracțiuni de conflict de interese, nu este un act administrativ, neputând fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ, ci unul de sesizare penală, așadar nu poate fi atacat la instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acțiunea fiind inadmisibilă.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 65 din 13 martie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs principal Agenția Națională de Integritate (ANI) și recurs incident reclamantul A.. 1. Pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat admiterea recursului, a invocat în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și în motivarea căii de atac a arătat, în esență, următoarele: - raționamentul instanței de fond, în baza căruia și-a fundamentat soluția de anulare a raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, emis de inspecția de integritate, este nelegal, în vădită contradicție cu materialul probator administrat în cauză de instituție și, respectiv cu dispozițiile art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006. - în mod nelegal instanța de fond a concluzionat că exercitarea, de către reclamantul A., a calității de președinte al B. și respectiv a funcției de manager-administrator al S.C. C. S.R.L. nu se pot circumscrie unor veritabile activități sau funcții de manager, în accepțiunea art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. - interpretarea instanței de fond este eronată, întrucât așa cum se poate observa din analiza dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. a), c) și d) din Legea nr. 95/2006, atunci când legiuitorul a dorit să menționeze unde este necesar să fie exercitată o funcție pentru a genera sau preveni o situație de incompatibilitate, a prevăzut în mod expres aceasta. Or, la lit. b) din același articol, legiuitorul a prevăzut în mod neechivoc faptul că "exercitarea oricărei activități sau oricărei funcții de manager", astfel că au fost avute în vedere toate situațiile care presupun exercitarea unor activități sau funcții de manager, inclusiv în mediul privat. 2. Reclamantul A. a solicitat admiterea recursului incident, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și în motivarea căii de atac a arătat, în esență, următoarele: - ANI în calitate de emitent al actului nu avea competența de a efectua acte de evaluare în baza prevederilor Legii nr. 176/2010, deoarece funcția de șef de secție într-un spital public de stat nu poate fi asimilat funcției la care face trimitere art. 1 pct. 3.2. din sus amintitul act normativ. - funcția de șef de secție, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 și art. 16 din Regulamentul spitalului, presupune atribuții limitate atât funcțional la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de actul medical, existând numai posibilitatea ca pentru toate celelalte probleme de organizare și de funcționare a instituției publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menționate anterior.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului incident formulat de reclamantul A. arătând că argumentele invocate de recurentul-reclamant în susținerea motivului de casare privind inaplicabilitatea Legii nr. 176/2010 pentru medicul șef de secție, sunt neconcludente în ceea ce privește soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de anulare a raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, prin care s-au constatat indicii privind săvârșirea de către A. a infracțiunii de conflict de interese, prevăzută de art. 301 din C. pen., întrucât aceasta vizează exclusiv situația de incompatibilitate prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) coroborat cu art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, reținută prin raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 și care a fost anulat de instanța de fond, prin soluția de admitere în parte a acțiunii. La rândul său reclamantul A. a formulat întâmpinare față de recursul declarat de Agenția Națională de Integritate prin care a arătat, între altele, că sfera de restrângere a drepturilor trebuie analizată cu atenție și nu poate fi acceptată o interpretare extensivă a normei legale care să genereze abuzuri și încălcări ale drepturilor fundamentale ale oricărei persoane.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 09.03.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 19.09.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, precum și obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri de 100.000 de RON, cu titlu de daune morale pentru prejudiciul produs ca urmare a emiterii actelor administrative nelegale. Prima instanță a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată, a anulat Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, a respins ca inadmisibilă cererea reclamantului privind anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a constatat conflictul de interese cu sesizarea organelor de cercetare penală și a respins ca nefondat capătul de cerere referitor la plata despăgubirilor. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar reclamantul a formulat recurs incident invocând același motiv de casare. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Analizând recursul principal formulat de Agenția Națională de Integritate, se constată că motivele de casare nu sunt incidente, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale la situația de fapt ce a rezultat din administrarea probatoriilor. Prin raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 recurenta Agenția Națională de Integritate a constatat existența în persoana reclamantului A. a unei stări de incompatibilitate potrivit dispozițiilor art. 180 și 184 din Legea nr. 95/2006, între funcția de Șef al secției Clinice Interne a Spitalului Clinic Județean Sibiu și funcțiile din domeniul privat de manager-administrator al S.C. C. S.R.L. și de președinte al B.. Înainte de a analiza elementele de incompatibilitate raportate la situația de fapt dedusă judecății, se impune a stabili natura și specificul funcției de șef de secție într-un spital public. Astfel, potrivit art. 184 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, numit prin concurs sau examen, organizat- conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății publice. Aceeași lege prevede în art. 184 alin. (2) și (3) că, funcția de șef de secție într-un spital public poate fi ocupată numai de medici și implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, răspunderea pentru calitatea actului medical, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare. Pentru șefii de secții ai spitalelor publice sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) și d) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și în consecință, funcția respectivă este incompatibilă cu: - exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; - exercitarea unei activități sau a unei funcții de membru în structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești; - exercitarea oricărei funcții în cadrul organizațiilor sindicale sau patronale de profil. Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă în mod neechivoc că funcției de șef de secție nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 referitoare la managerul spitalului și prin urmare, această funcție nu este incompatibilă cu exercitarea oricăror altor funcții salarizate sau nesalarizate sau/și indemnizate. Deși exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispozițiilor art. 188 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, funcția de șef de secție nu reprezintă o funcție publică de conducere de autoritate. Ceea ce deosebește în mod esențial o funcție publică de conducere de o funcție publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuțiile celor două tipuri de funcții. Diferența esențială între cele două categorii de funcții constă în faptul că, funcția publică de autoritate implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Funcția de șef de secție, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, presupune atribuții limitate atât funcțional la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical, existând numai posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare și de funcționare a instituției publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menționate anterior. Pe de altă parte, șeful de secție nu este prevăzut în componența organelor de conducere și face parte din consiliul medical care, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, are ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor clinice în scopul creșterii performanțelor profesionale și utilizării eficiente a resurselor alocate. Scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile și deci stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un conflict real între cele două funcții, care ar avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. După cum s-a arătat mai sus, prin raportul de evaluare contestat s-a reținut, de către Agenția Națională de Integritate, existența stării de incompatibilitate între funcția de șef de secție și funcțiile în domeniul privat, de manager-administrator al S.C. C. S.R.L. și de președinte al B.. Este necesar a se analiza dacă atribuția de administrator la o societate comercială și de președinte al B. poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager". Potrivit dispozițiilor art. 37 - "Unitatea terminologică" - din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative: (1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie. (3) Exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare în text, la prima folosire. Prin urmare, noțiunea de manager nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, fără nici o abatere, iar dacă legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același oriunde ar fi cuprinsă acea noțiune în cadrul aceleiași legi. Or, în Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, prin noțiunea de funcție publică specifică se înțelege, printre altele, funcția de "manager public", ceea ce fundamentează ideea că noțiunea de manager este asociată din punct de vedere legal sectorului public. Legea nr. 95/2006 operează cu această noțiune de manager, arătând în art. 178 alin. (1) că: "Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică". Pe de altă parte, prin alte acte normative ce reglementează incompatibilitățile unor categorii profesionale, în situații similare, legiuitorul a menționat interdicția de a desfășura activități comerciale sau chiar interdicția de a exercita funcția de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, pentru a fi clar și expres prevăzut ceea ce se interzice. Cu privire la funcția de președinte al B., astfel cum a arătat și prima instanță, se constată că potrivit prevederilor art. 45 din statutul B., președintele B. reprezintă organizația în toate problemele față de statul român cât și față de guvernele, partidele și organizațiile din țară și străinătate și răspunde în fața consiliului director și în fața adunării reprezentanților (adunării generale) a B. pe țară, în timp ce, potrivit art. 43 din statut, activitatea curentă a B. este decisă și coordonată de către Consiliul director care elaborează în fiecare an bugetul pentru anul următor și prezintă adunării reprezentanților un raport despre gestiunea financiară și situația patrimoniului a B. pe țară. În plus, potrivit art. 50 din statut, corectitudinea gestiunii financiare este controlată de cenzori desemnați de adunarea reprezentanților. Or, atâta timp cât activitatea B. este decisă și coordonată de către Consiliul director și nu de președinte, care are mai mult un rol de reprezentare, nu se poate susține că acesta îndeplinește funcția de manager. Mai mult decât atât, restrângerea exercițiului unor drepturi poate opera doar în una din ipotezele exhaustiv enumerate de art. 53 din Constituție. Altfel spus, Constituția limitează posibilitatea de intervenție a legii doar la acele situații în care concilierea unor interese deopotrivă imperative trebuie realizată fără a afecta substanța niciunuia dintre ele. Este vorba fie de obiective ce vizează însăși supraviețuirea statului și a elementelor sale constitutive, fie de necesara armonizare între garanțiile oferite mai multor drepturi fundamentale în același timp. Or, accesul liber al persoanei la o activitate economică și exercitarea acesteia constituie un drept fundamental, iar principiul proporționalității exprimă necesara adecvare a măsurilor juridice la situațiile de fapt cărora acestea se adresează, stabilind o relație justă și legitimă între măsura juridică adoptată și realitatea socială. Față de natura juridică a funcției de șef de secție într-un spital public, determinată pe baza atribuțiilor prevăzute de lege și față de domeniul de aplicare a incompatibilităților stabilite expres pentru această funcție prin legea specială, se reține că nu există un temei legal pentru constatarea stării de incompatibilitate avută în vedere la întocmirea raportului de evaluare dedus judecății. Pe calea recursului incident, reclamantul A. a solicitat casarea în parte a sentinței recurate sub aspectul respingerii ca inadmisibile a cererii privind anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 și a celui privind respingerea solicitării de acordare a daunelor morale. Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 au fost identificate indicii privind săvârșirea de către reclamant a infracțiunii de conflict de interese conform prevederilor art. 301 alin. (1) din C. pen., dispunându-se sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sibiu. Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Conform art. 22 alin. (1) din actul normativ menționat mai sus, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ definește actul administrativ, la art. 2 lit. c), ca) fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (…). Se constată astfel că raportul de evaluare contestat nu îndeplinește condițiile unui act administrativ, întrucât prin acest act s-au sesizat alte instituții pentru a se face verificări și a se dispune în consecință. Or, în cadrul cercetării penale reclamantul are posibilitatea să își formuleze apărări față de faptele reținute în sarcina sa. Aceste proceduri speciale au căi de atac pe care reclamantul le poate uza. Efectele juridice nu s-au produs ca urmare a raportului de evaluare, ci ar putea să se producă urmare a cercetărilor penale, astfel că activitățile anterioare, premergătoare, au valoarea juridică a unor operațiuni administrative sau simple operațiuni materiale care pregătesc sau însoțesc adoptarea actului producător de efecte juridice. Cum acest raport de evaluare nu are în vedere un conflict de interese de natură administrativă care să fi atras competența instanței de contencios, în mod corect prima instanță a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014. Critica recurentului-reclamant vizând neacordarea daunelor morale este nefondată având în vedere că, potrivit jurisprudenței, dauna morală constă în atingerea valorilor care definesc personalitatea umană, cinstea, demnitatea, onoarea, prestigiul profesional, precum și consecințele negative suferite de reclamant pe plan psihic, instanța putând aprecia în raport de acestea importanța valorilor morale lezate și intensitatea cu care au fost receptate consecințele vătămării în plan social de către reclamant. Pentru acordarea daunelor morale este nevoie de existența unor elemente probatorii adecvate, de natură să permită instanței găsirea unor criterii de evaluare a întinderii acestora, nefiind suficientă libera exprimare a instanței, bazată pe gradul de percepere de către aceasta a universului psihic al fiecărei persoane. Desigur nu se pot administra probe materiale pentru dovedirea cuantumului daunelor morale, deși acest lucru nu este exclus, dar se pot și trebuie administrate probe pentru dovedirea producerii unor suferințe morale, a impactului concret asupra persoanei vătămate. Este adevărat că prin emiterea comunicatului de presă, Agenția Națională de Integritate a informat publicul cu privire la întocmirea raportului de evaluare, însă acest act administrativ nu produce efecte în mod direct, partea având posibilitatea să îl conteste. Or, astfel cum a reținut și prima instanță, obținerea unei soluții favorabile de anulare a raportului de integritate referitor la incompatibilitatea sa, este de natură a conduce într-o manieră suficient de rezonabilă, la reabilitarea imaginii sale publice.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat atât recursul principal declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate cât și recursul incident declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 65 din 13 martie 2015 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal. În temeiul dispozițiilor art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata sumei de 3.500 RON către recurentul - reclamant A., reprezentând cheltuieli de judecată.