ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1630/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul M.V. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, următoarele: - anularea dispozițiilor art. 18 și 19 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, - anularea art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 și suspendarea executării acestuia pe durata procesului, - recunoașterea dreptului pretins și a interesului legitim și obligarea pârâtului la abrogarea, din textul O.U.G.

nr. 84/2012 la art. 9, referirilor la beneficiarii Legii nr. 341/2004. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a invocat excepția netimbrării acțiunii și excepția inadmisibilității acțiunii, precizând că O.U.G. nr. 80/2010 și-a încetat existența ca act administrativ al executivului, devenind lege, fiind aprobată prin Legea nr. 283/2011. Prin Sentința civilă nr. 1005 din 14 martie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității invocată de pârât și, în consecință, a respins acțiunea administrativ formulată de reclamantul M.V., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că, prin acțiunea promovată, reclamantul a solicitat anularea parțială a O.U.G.

nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar și anularea art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, demersul său judiciar fiind inadmisibil, întrucât ordonanțele de urgență fac parte, conform art. 108 alin. (1) și 3 din Constituția României, din categoria actelor care se emit de Guvernul României, în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta, cu respectarea cerințelor prevăzute de art. 115 alin. (1) - (8) din Constituția României, care reglementează delegarea legislativă. Prin urmare, a reținut instanța de fond că ordonanțele de urgență au caracter de lege, fiind adoptate de Guvern în temeiul legii de abilitare, care presupune o delegare temporară a competențelor legislative ale Parlamentului către Guvern.

În perioada în care ordonanțele sunt în vigoare, ele au aceeași putere ca și legea (în sensul de act normativ adoptat de Parlament). S-a reținut în considerentele hotărârii atacate că ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative, în sensul definiției date de legiuitor prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât prin intermediul lor Guvernul legiferează în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative, astfel că acestea nu pot forma obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, întrucât nu sunt acte administrative emise în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ci au aceeași valoare și forță juridică ca legea (în sensul de act normativ adoptat de Parlament).

S-a mai reținut că legile adoptate de Parlament și ordonanțele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituționalitate, conform dispozițiilor art. 146 lit. a) și d) din Constituția României, astfel că, în cazul ordonanțelor Guvernului nu se examinează legalitatea acestora de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituționalitatea lor de către Curtea Constituțională, în baza art. 146 lit. d) din Constituție și a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. Având în vedere că legiuitorul a instituit un anumit cadru procesual pentru promovarea acțiunilor întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care însă nu a fost respectat de reclamant, Curtea a admis excepția invocată de pârât și a respins ca inadmisibilă acțiunea, inclusiv în ceea ce privește cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul M.V., arătând că este nelegală pentru că a fost emisă și asumată în perioada de interimat, că, deși alegerile parlamentare s-au produs în 09 decembrie 2012, numirea noului Guvern, cât și a premierului s-a făcut în ianuarie 2013, iar după această dată, după acreditarea sa de către Președintele României, domnul Prim-ministru nu a revenit asupra acestei ordonanțe nici sub forma unei schimbări și nici a unei îmbunătățiri și nici în sensul menținerii acesteia. Pentru aceste motive, recurentul a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Astfel, Înalta Curte are în vedere faptul că obiectul principal al acțiunii judiciare din prezenta cauză l-a constituit anularea unor dispoziții din O.U.G. nr. 80/2010 și respectiv O.U.G. nr. 84/2012. Totodată s-a invocat excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții legale.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond (...).

(5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". Analiza legislației aplicabile în materia dedusă judecății în prezenta cauză relevă că obiectul acțiunii judiciare îl poate constitui, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea unui act administrativ și/sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe declarate neconstituționale. În cauza de față, obiectul acțiunii îl constituie anularea unor dispoziții din ordonanțe de urgență ale Guvernului și nu anularea unui act administrativ sau obligarea la despăgubiri, acțiune în cadrul căreia s-a invocat și excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții din ordonanțe de urgență.

Înalta Curte precizează că din dispozițiile art. 115 din Constituția României rezultă că ordonanțele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative. Conform alin. (5) din art. 9 din Legea nr. 554/2004, obiectul litigiilor întemeiate pe dispozițiile acestui articol îl reprezintă acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului sau anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Cu alte cuvinte, instanța de contencios administrativ se pronunță doar în privința efectelor vătămătoare ale unei ordonanțe sau dispoziții a acesteia, declarate ca neconstituționale de către Curtea Constituțională, în procedura constituțională. Legile și ordonanțele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanței de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv. Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanțe guvernamentale care are caracter de lege în perioada cât este în vigoare, competența acestuia fiind aceea de a aplica și interpreta legea. Legile și ordonanțele sunt supuse numai controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, care este garantul supremației Constituției.

În conformitate cu art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională are atribuția de a se pronunța asupra constituționalității legilor, atât înainte de promulgarea acestora, cât și de a se pronunța, pe calea excepției de neconstituționalitate, asupra constituționalității legilor și ordonanțelor. Înalta Curte reține că dispozițiile dintr-o lege sau dintr-o ordonanță de urgență sunt supuse unei alte proceduri de verificare, deci controlul lor se realizează potrivit unei alte proceduri stabilite prin lege organică. Întreaga construcție a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 ce tratează acțiunile împotriva ordonanțelor de guvern îndreptățește concluzia că ordonanțele de guvern nu pot fi desființate decât pe calea controlului de constituționalitate, nu, în mod direct, pe calea contenciosului administrativ în anulare, fie pe cale de acțiune principală sau pe cale de excepție.

Este de subliniat natura ordonanței de guvern, și anume de act administrativ specific, prin care Guvernul își exercită delegarea legislativă, caracterul legislativ fiind și mai pregnant în cazul ordonanțelor de urgență, care se supun aprobării Parlamentului, cum este cazul de față. De altfel, în acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți, arătându-se că unica formă de control a ordonanțelor de guvern se poate exercita de către instanța constituțională, fie ca urmare a ridicării, directe, a excepției de neconstituționalitate sau cu ocazia controlului anterior promulgării legii de aprobare sau de respingere. Din această perspectivă, cererea reclamantului este inadmisibilă.

În concluzie, instanța de fond a respins în mod legal ca inadmisibilă acțiunea având ca obiect anularea unor dispoziții din ordonanțe de urgență de către instanța de contencios administrativ. Cu privire la excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții din ordonanțe, se constată că și această cerere este inadmisibilă. Potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanței de judecată sau arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe, a unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță, care are legătură cu soluționarea litigiului. În raport de prevederea legală enunțată, se constată că instanța de judecată sesizează Curtea Constituțională numai cu acele excepții care au legătură cu soluționarea litigiului, iar dacă excepția nu îndeplinește această condiție, cererea se respinge ca inadmisibilă.

Inadmisibilitatea este o soluție care se pronunță de instanța în fața căreia s-a invocat excepția de neconstituționalitate atunci când constată neîndeplinirea unor anumite condiții impuse de lege sau existența unor cauze ce fac imposibilă continuarea procedurii judiciare. În cauză, în raport de obiectul acțiunii, acela de anulare a unor dispoziții din ordonanțe, cererea de sesizare a Curții Constituționale este inadmisibilă pentru că nu are relevanță în soluționarea litigiului. Dacă obiectul acțiunii l-ar fi constituit anularea unui act administrativ emis ca urmare a adoptării ordonanței de urgență sau despăgubiri pentru pagubele cauzate prin ordonanța de urgență, atunci se putea invoca excepția de neconstituționalitate a ordonanței de urgență, iar instanța trebuia să sesizeze Curtea Constituțională.

Cum obiectul acțiunii nu se circumscrie reglementării cuprinse în art. 9 din Legea nr. 554/2004 și cum excepția are același obiect ca și acțiunea, în mod legal instanța a reținut și inadmisibilitatea excepției, întrucât nu are relevanța în soluționarea litigiului. Acțiunea, cu obiectul precizat de reclamant era inadmisibilă, astfel că și excepția urmează același regim juridic. Prima instanță a aplicat corect sancțiunea inadmisibilității excepției de neconstituționalitate, întrucât sesizarea Curții Constituționale nu era oportună, excepția neîndeplinind condițiile legii. Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul M.V. împotriva Sentinței civile nr. 1005 din 14 martie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2014. Procesat de GGC - GV