Decizia nr. 3119/2014 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj a solicitat să se constate că este unitate de cercetare-dezvoltare aflată în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești, fiind îndreptățită să beneficieze de fondurile necesare plății datoriilor, în temeiul art. 59 din O.G. nr. 10/2011, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2011 și unele măsuri financiare, și să fie obligat pârâtul Ministerul Finanțelor Publice să aprobe alocarea și virarea sumelor necesare pentru plata obligațiilor înregistrate de reclamantă, conform certificatului de atestare fiscală emis de Administrația Finanțelor Publice a municipiului Cluj-Napoca, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, în caz contrar aplicându-se disp. art. 24 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să repartizeze Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu-Șișești” sumele necesare pentru plata datoriilor reclamantei și obligarea pârâtei Academia de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești” să vireze în contul reclamantei sumele repartizate de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale pentru plata datoriilor Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj. În final, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la plata dobânzilor și penalităților de întârziere pentru neplata datoriilor, calculate până la data virării în contul reclamantei a sumelor de care aceasta era îndreptățită să beneficieze conform O.G. nr. 10/2011, întrucât a refuzat aprobarea virării acestor sume în temeiul art. 59 din O.G nr. 10/2011. La data de 1 octombrie 2012, reclamanta a depus la dosar precizare la acțiune prin care a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să dispună toate măsurile și să adopte toate actele necesare pentru repartizarea, alocarea și virarea în contul reclamantei a sumelor la care era îndreptățită conform prevederilor art. 59 din O.G. nr. 10/2011, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2011 și unele măsuri financiare, precum și a sumelor reprezentând contravaloarea dobânzilor și penalităților de întârziere ce au continuat să fie calculate pentru neplata datoriilor în vederea achitării cărora trebuia să fie acordate reclamantei sumele anterior menționate, sub sancțiunea aplicării dispozițiilor art. 24 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepțiile inadmisibilității acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive, solicitând respingerea acțiunii reclamantei în consecință. Pârâta Academia de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești a depus la dosar înscrisuri, specificând faptul că lasă la aprecierea instanței soluționarea dosarului.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 6278 din 5 noiembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca fiind neîntemeiată. A admis în parte excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Guvernul României și a respins în consecință primul capăt de cerere ca fiind inadmisibil. A respins excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Guvernul României pentru restul considerentelor și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de același pârât, ca fiind neîntemeiate. De asemenea, a respins excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice ca fiind neîntemeiată. Pe fond, a respins acțiunea promovată de reclamanta Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Academia de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești, astfel cum a fost precizată, ca fiind neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității este întemeiată exclusiv în ce privește cererea în constatarea unui anumit fapt, respectiv că reclamanta este unitate de cercetare-dezvoltare aflată în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești”, fiind unitate îndreptățită să beneficieze de fondurile necesare plății datoriilor în temeiul prev. art. 59 din O.G. nr. 10/2011. Reclamanta nu solicită să se constate existența ori inexistența unui drept, ci a unei situații de fapt, și anume că este o unitate de cercetare-dezvoltare aflată în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești”. Referitor la excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, instanța de fond a constatat că nu este întemeiată ca excepție propriu-zisă, fiind în esență susținută de argumente ce se subscriu fondului cauzei. Pe fondul cauzei, instanța a apreciat că instituția reclamantă, în baza Legii nr. 45/2009, a fost preluată și integrată în cadrul instituțiilor de învățământ superior de stat, al Academiei Române și al Academiei Oamenilor de Știință din România, după caz, în speță Universitatea de Științe Agricole și Medicină Veterinară - Cluj-Napoca. Instanța de fond a reținut că inexistența hotărârii de Guvern, inițiată de Ministerul Educației, Cercetării și Inovării, în baza căreia s-ar proceda la reorganizarea instituției reclamante, nu face să ultraactiveze Legea nr. 290/2002 (abrogată la data intrării în vigoare a Legii nr. 45/2009), act normativ în baza căruia reclamanta Stațiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj a ființat ca și instituție publică, cu personalitate juridică, finanțată din venituri proprii, aflată în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu Șișești". Faptul că reclamanta a beneficiat de fonduri în baza prevederilor art. 20 din O.U.G. nr. 103/2010 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2010 nu-i conferă acest drept și în ce privește dispozițiile art. 59 din O.G. nr. 10/2011, în lipsa unui temei legal. Astfel, la data intrării în vigoare a dispozițiilor O.G. nr. 10/2011, reclamanta nu se mai afla în subordinea pârâtei Academiei de Științe Agricole și Silvice pentru a-i fi aplicate dispozițiile art. 59. În concluzie, instanța de fond a constatat că refuzul pârâților de a da curs solicitărilor reclamantei nu este unul nejustificat, exprimat cu exces de putere, arbitrar, ci este explicat de evoluția legislativă în temeiul căreia reclamantei nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 59 din O.G. nr. 10/2011.

Recursul reclamantei Reclamanta Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7, 9 și 304 1 C. proc. civ. În esență, recurenta-reclamantă a arătat că soluția primei instanțe se bazează pe o motivare insuficientă și pe interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 59 din O.G. nr. 10/2011, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2011 și unele măsuri financiare. În acest sens, a arătat că primul capăt al acțiunii a fost considerat greșit ca fiind inadmisibil, pentru că în realitate are ca obiect constatarea anumit raport juridic, iar nu a unei stări de fapt, așa cum a reținut instanța de fond, că în lipsa unei hotărâri de guvern de reorganizare a stațiunii în baza Legii nr. 45/2009, unitatea este în continuare organizată ca instituție publică, cu personalitate juridică, în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești”, făcând parte din sistemul de cercetare-dezvoltare de interes național și că suma necesară achitării datoriilor a fost cuprinsă în suma totală de 115.272 mii RON, repartizată Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești” din bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, conform art. 59 din O.G. nr. 10/2011. Toate aceste împrejurări atrag, în opinia recurentei-reclamante, caracterul nejustificat al refuzului alocării și virării sumelor solicitate, cu consecința vătămării grave a drepturilor sale prevăzute de O.G. nr. 10/2011.

Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la dosar, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că toate criticile formulate de recurenta-reclamantă sunt demontate prin considerentele sentinței atacate. Ministerul Finanțelor Publice a formulat concluzii scrise prin care a arătat că soluția adoptată în primul grad de jurisdicție este legală, reținându-se în mod corect că din interpretarea dispozițiilor art. 28 alin. (5) și (8) și art. 56 din Legea nr. 45/2009, raportate la deficiențele de implementare a măsurilor adoptate prin acest instrument juridic, nu se poate aprecia asupra ultraactivării prevederilor Legii nr. 290/2002. Recurenta-reclamantă nu a format obiectul unei hotărâri de guvern privind preluarea și integrarea în cadrul instituțiilor de învățământ superior de stat, al Academiei Române și al Academiei Oamenilor de Știință din România, conform art. 28 din Legea nr. 45/2009, și nu poate pretinde autorităților pârâte îndeplinirea unor obligații care nu au susținere legală în textul art. 59 din O.G. nr. 10/2011. Academia de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești”a formulat, de asemenea, concluzii scrise, prin care a arătat că prin Adresa nr. 3286 din 15 octombrie 2012, a atașat la dosarul Curții de Apel București dovezi privind demersurile efectuate de A.S.A.S. și alte documente pe care le-a considerat relevante, lăsând soluția la aprecierea instanței.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Cu privire la excepția de netimbrare Potrivit prevederilor art. 6 alin. (7) din Legea nr. 45/2009, cu modificările și completările ulterioare, cererile și acțiunile în justiție adresate instanțelor de către unitățile de cercetare-dezvoltare sunt scutite de taxă judiciară de timbru, motiv pentru care excepția va fi respinsă. Cu privire la obiectul acțiunii Recurenta-reclamantă a învestit Curtea de Apel București cu o acțiune structurată în mai multe capete de cerere vizând, în esență, sancționarea refuzului nejustificat al autorităților publice pârâte de a adopta măsurile administrative necesare pentru alocarea și virarea sumelor destinate plății datoriilor, conform art. 59 din O.G. nr. 10/2011, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2011 și unele măsuri financiare. Primul capăt de cerere, pe care instanța de fond l-a respins ca inadmisibil interpretând greșit că tinde la constatarea unei situații de fapt, nu are în realitate o identitate de sine stătătoare, ci privește o situație juridică invocată de recurenta-reclamantă ca premisă în analiza caracterului nejustificat al refuzului dedus judecății conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, mai precis încadrarea Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Cluj în ipoteza normei cuprinse în art. 59 din O.G. nr. 10/2011. De aceea, instanța de control judiciar urmează să grupeze și să interpreteze capetele de cerere prin prisma scopului real urmărit de parte prin promovarea acțiunii în contencios administrativ, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1) și (8) alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la conținutul raportului juridic în litigiu Potrivit art. 59 din O.G. nr. 10/2011, din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale pe anul 2011, la capitolul 86.01 „Cercetare și dezvoltare în domeniul economic”, titlul 51 „Transferuri între unități ale administrației publice”, suma de 115.272 mii RON se repartizează de către acesta, în condițiile legii, Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești” pentru plata datoriilor unităților de cercetare-dezvoltare din subordonarea și/sau coordonarea acestora. Pentru valorificarea dreptului prevăzut în acest text normativ, recurenta-reclamantă a formulat cereri către toate autoritățile publice pârâte, fie soldate cu răspunsuri nefavorabile, fie nerezolvate în termenul prevăzut în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin Adresa nr. 3733 din 20 decembrie 2011, Academia de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești” i-a comunicat recurentei-reclamante, ca răspuns la Adresa nr. 1568 din 16 decembrie 2011, că a întreprins măsurile necesare pentru ca Stațiunea de Cercetare și Producție Pomicolă Cluj să beneficieze de prevederile art. 59 din O.G. nr. 10/2011, dar Ministerul Finanțelor Publice nu a acceptat plata datoriilor entităților cuprinse în anexa nr. 4 a Legii nr. 45/2009, cu modificările și completările ulterioare, aduse prin Legea nr. 72/2011 și O.U.G. nr. 89/2011. La rândul său, Ministerul Finanțelor Publice, prin Adresa nr. 370980 din 28 decembrie 2011, emisă de Cabinetul Secretarului General, a comunicat că recurenta-reclamantă nu poate beneficia de sumele aprobate pentru plata datoriilor pe anul 2011, făcând referire la situația juridică născută ca efect al aplicării art. 28 din Legea nr. 45/2009, privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industriei alimentare cu modificările și completările ulterioare. În esență, motivul refuzului, împărtășit și de instanța de fond, s-a fundamentat pe împrejurarea că, potrivit art. 28 alin. (5) din Legea nr. 45/2009, unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute în anexa nr. 4 se preiau și se integrează în cadrul instituțiilor de învățământ superior de stat, al Academiei Române și al Academiei Oamenilor de Știință din România, după caz, nemaiaflându-se, așadar, în subordonarea sau coordonarea Academiei de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești”. Alineatul (8) al aceluiași articol prevedea însă că reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare din anexa nr. 4 urma să se facă în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Educației, Cercetării și Inovării . Contrar concluziei judecătorului, instanța de control judiciar reține că, în condițiile în care până la apariția O.G. nr. 10/2011 nu a fost adoptată hotărârea de guvern care să organizeze executarea art. 28 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 și să concretizeze operațiunea de reorganizare a unităților de cercetare-dezvoltare vizate, scoțându-le din structura Academiei de Științe Agricole și Silvice, acestea continuă să intre în câmpul de reglementare al art. 59 din O.G. nr. 10/2011, astfel explicându-se, de altfel, demersurile dovedite cu înscrisurile aflate la dosarul de fond. Interpretarea contrară ar deturna scopul legii și ar produce efecte vătămătoare, profund inechitabile pentru recurenta-reclamantă, unitate de cercetare-dezvoltare rămasă cu un statut juridic incert din cauza pasivității autorităților publice cu atribuții în punerea în aplicare a măsurilor de reorganizare reglementate prin Legea nr. 45/2009. Ținând seama de aceste împrejurări și de prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care definesc refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri drept exprimarea cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unui subiect de drept, Înalta Curte reține că, prin conduita lor administrativă, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Academia de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu Șișești” - au produs recurentei-reclamante o vătămare în accepțiunea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privând-o de sumele cuvenite conform art. 59 din O.G. nr. 10/2011. În ceea ce privește Guvernul României, Înalta Curte constată însă că, fiind vorba despre o sumă expres prevăzută în art. 59 din O.G. nr. 10/2011 și deja alocată în bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, pe care acesta urma să o repartizeze Academiei de Științe Agricole și Silvice, în sarcina Guvernului nu poate fi reținută o atitudine culpabilă, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentința, în sensul celor precizate mai sus, urmând a fi menținute dispozițiile privind respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Guvernului României și respingerea excepției inadmisibilității, invocate de Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice.