Decizia nr. 586/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2529/2014 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" în contradictoriu cu pârâta Agenția Domeniilor Statului, a solicitat obligarea pârâtei să încheie protocoalele de predare preluare a unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011, unități ce au trecut în subordinea acesteia o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2529 din 29 septembrie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepțiile nulității cererii, a inadmisibilității, a tardivității plângerii prealabile și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului, a admis excepția prematurității formulării capetelor de cerere nr. 1 și 3 din cererea precizatoare și a respins aceste cereri ca prematur formulate, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta Academia de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu-Șișești, privind obligarea pârâtei Agenția Domeniilor Statului, să efectueze toate demersurile în vederea promovării hotărârii de guvern de reorganizare a unității de cercetare-dezvoltare prevăzute în Anexa 6 a Legii nr. 45/2009, modificată și completată de Legea nr. 72/2011.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Academia de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu-Șișești a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că: În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile Art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv hotărârea cuprinde motive contradictorii, arătam următoarele: Recurentul precizează că la motivarea admiterii excepției prematurității capetelor 1 și 3 din acțiunea principala, instanța de fond retine ca obligativitatea promovării hotărârilor de guvern de reorganizare a unităților de cercetare dezvoltare din Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată prin Legea nr. 72/2011 ar reveni recurentei pentru unitățile din această anexă care se reorganizează. Însă în cuprinsul motivării respingerii ca neîntemeiat al capătului 2 din cererea de chemare în judecată instanța de fond reține că recurenta nu ar fi făcut dovada refuzului aducerii la îndeplinire a obligațiilor stabilite în sarcina intimatei de dispozițiile art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009 modificată și completată prin Legea nr. 72/2011. Or, în condițiile în care instanța de fond a reținut că obligația de inițiere a hotărârilor de guvern revine recurentei, conform art. 28 alin. (8) din Legea nr. 45/2009 și nu ADS conform art. III alin. (I) din Legea nr. 72/2011 în mod evident motivarea este una contradictorie, din lecturarea hotărârii recurate nu se înțelege dacă instanța de fond consideră ca obligația de promovare a hotărârilor de guvern de reorganizare a unităților de cercetare dezvoltare din Anexa 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată prin Legea nr. 72/2011 este a recurentei sau a intimatei. Din această perspectivă s-a considerat ca hotărârea instanței de fond este contradictorie. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, recurenta consideră că instanța de fond, la pronunțarea hotărârii recurate a încălcat dispozițiile art. III alin. (I) din Legea nr. 72/2011 care prevede că "Reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare, ce fac obiectul prevederilor Legii nr. 45/2009 privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii silviculturii și industriei alimentare, cu modificările ulterioare, se face de la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâre a Guvernului inițiată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, la propunerea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești"pentru anexele nr. 1 - 3 și 5, și la propunerea Agenției Domeniilor Statului, pentru anexa nr. 6, iar pentru anexa nr. 4, prin hotărâre a Guvernului, inițială de Ministerul Educației. Cercetării. Tinerelului și Spori ului sau de Academia Română, după caz." Totodată, recurentul susține că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 28 alin. (8) din Legea nr. 45/2009, articol care a intrat în vigoare o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 45/2009, care prevedea că: "Reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare se va face în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, la propunerea ASAS, pentru anexele nr. 1 - 3, 5 și 6 și de Ministerul Educației. Cercetării și Inovării, pentru anexa nr. 4." În mod greșit instanța de fond a reținut că solicitarea ce a făcut obiectul capătului 2 al acțiunii este neîntemeiată deoarece s-ar fi invocat cu caracter general un pretins refuz al pârâtei, refuz nedovedit în prezenta cauză. Aceste rețineri ale instanței de fond sunt însă contrazise chiar de către intimata-pârâtă care în cuprinsul întâmpinării și notelor scrise depuse la dosarul cauzei, aceasta a invocat faptul că obligația de a promova hotărârile de guvern de reorganizare sau de desființare pentru unitățile de cercetare dezvoltare cuprinse în Anexa 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată prin Legea nr. 72/2011, îi revenea ASAS și nu ADS. Se mai arată că menținerea situației actuale a acestor stațiuni aduce un prejudiciu, instituția fiind angrenată într-o multitudine de dosare de instanță sau anchete ale diverselor instituții ale statului, în unele situații fiind chiar obligată la plata unor drepturi salariale ale personalului stațiunilor înscrise în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009. Este de reținut și faptul că în cuprinsul hotărârii instanței de fond, instanța face o distincție pe care legiuitorul nu o prevede, respectiv instanța de fond reține că inițierea hotărârilor de guvern urmează a fi făcută pentru unitățile de cercetare dezvoltare din Anexa 6, în mod distinct, în funcție de fiecare unitate în parte, respectiv pentru cele care se desființează, hotărârea de guvern ar trebui inițiată de intimata-pârâtă, iar pentru cele care se reorganizează în societăți comerciale cu capital majoritar de stat hotărârea de guvern de reorganizare ar trebui demarată la propunerea ASAS. Legea nu face o astfel de distincție, textul art. III din Legea nr. 72/2011 fiind foarte clar, hotărârile de guvern privind reorganizarea unităților de cercetare dezvoltare din Anexa 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată prin Legea nr. 72/2011 se face la propunerea ADS, adică a intimatei-pârâte.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția Domeniilor Statului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 18 mai 2016, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (când hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material) Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin acțiunea formulată reclamanta Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" în contradictoriu cu Agenția Domeniilor Statului a solicitat obligarea pârâtei Agenția Domeniilor Statului sa încheie protocoalele de predare-preluare a unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011. Ulterior, reclamanta a formulat, în temeiul art. 204 C. proc. civ., cerere modificatoare, solicitând obligarea paratei Agenția Domeniilor Statului sa efectueze toate demersurile în vederea evidențierii bunurilor unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011, unități ce au trecut în subordinea acesteia o data cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009, în inventarele bunurilor domeniului public și privat al statului aflate în subordinea Agenției Domeniilor Statului; obligarea pârâtei Agenția Domeniilor Statului să efectueze toate demersurile în vederea promovării hotărârilor de guvern de reorganizare a unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011,unități ce au trecut în subordinea acesteia o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009; obligarea pârâtei Agenția Domeniilor Statului sa încheie cu unitățile de cercetare dezvoltare propuse spre desființare, protocoalele de predare preluare necesare, cu privire la bunurile acestor unități de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011, unități ce au trecut în subordinea acesteia o data cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificată art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009. Recurenta-reclamantă este o instituție autonomă, apolitică, de drept public și de utilitate publică, cu personalitate juridică, de consacrare științifică și de cercetare în domeniile fundamentale și aplicative ale agriculturii și ale ramurilor componente ale acesteia. Academia de Studii Agricole și Silvice este continuatorul Institutului de Cercetări Agronomice al României instituție înființată pentru rezolvarea științifică a problemelor care interesează agricultura țării prin Legea nr. 32/1927 modificată și completată prin Decretul Regal nr. 1676/1932, inițial numindu-se Institutul de Cercetări Agronomice al României, pentru ca apoi să-și schimbe denumirea în Institutul Central de Cercetări Agricole, prin Legea nr. 1/1962, pentru ca prin Decretul nr. 122/1970 instituția să capete numele actual, respectiv Academia de Științe Agricole și Silvice. Prin Legea nr. 290/2002 Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești devine "... instituție publică specializată, de consacrare academică, cu personalitate juridică, finanțată integral din venituri extrabugetare, funcționează conform prevederilor propriului statut adoptat de către adunarea generală a acesteia și aprobat prin hotărâre a Guvernului." Potrivit Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 290/2002 "Unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute în anexele nr. 1, 2, 3 și 6 se reorganizează ca instituții publice cu finanțare extrabugetară și personalitate juridică, în subordinea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești". Reorganizarea acestora depindea de emiterea hotărârilor de guvern, hotărâri de guvern care pentru marea majoritate a stațiunilor aflate în această situație nu s-au adoptat. Prin adoptarea Legii nr. 45/2009 s-a încercat rezolvarea acestor situații, astfel, situația juridică a unităților din Anexa nr. 6 era reglementată de dispozițiile art. 28 alin. (7) din acest act normativ care prevedea că "Unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute în anexa nr. 6 se reorganizează ca societăți comerciale pe acțiuni cu capital integral de stat sau se desființează, după caz, acțiunile acestora fiind preluate de Agenția Domeniilor Statului. Patrimoniul format din bunuri proprietate publică și privată a statului se preia de către Agenția Domeniilor Statului". Însă acest text de lege care nu a produs efecte, contrar multitudinii de demersuri făcute de ASAS. După modificarea acestui text de lege, la intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011, potrivit art. 28 alin. (7), (8) ale Legii nr. 45/2009: "(7)Unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute în anexa nr. 6 trec în subordinea Agenției Domeniilor Statului se reorganizează ca societăți comerciale pe acțiuni cu capital integral de stat sau se desființează, după caz. Acțiunile societăților comerciale rezultate din reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare se preiau de Agenția Domeniilor Statului. Patrimoniul unităților de cercetare-dezvoltare care se desființează, format din bunuri mobile și imobile proprietate publică și privată a statului, se preia de Agenția Domeniilor Statului, cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare. (8)Reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare se va face în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, la propunerea ASAS, pentru anexele nr. 1 - 3, 5 și 6, și de Ministerul Educației, Cercetării și Inovării, pentru anexa nr. 4." Totodată, potrivit Anexei nr. 6 din același act normativ sunt menționate 17 unități de cercetare-dezvoltare care trec în subordinea Agenției Domeniilor Statului și se reorganizează în societăți comerciale cu capital de stat sau care se desființează, după caz. Potrivit art. 55 din Legea nr. 45/2009: "(1) Agenția Domeniilor Statului are obligația ca, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să încheie protocoale de predare-preluare a suprafețelor de teren cu unitățile de cercetare-dezvoltare nereorganizate ca instituții publice conform Legii nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare-dezvoltare din domeniul agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești", cu modificările și completările ulterioare, și pentru completarea suprafețelor de teren indispensabile activității de cercetare-dezvoltare, prevăzute în anexele nr. 1 - 3 dacă acestea au fost diminuate." Conform art. III din Legea nr. 72/2011: "(1) Reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare ce fac obiectul prevederilor Legii nr. 45/2009 privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice «Gheorghe Ionescu-Șișești» și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industriei alimentare, cu modificările ulterioare, se face de la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâre a Guvernului inițiată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, la propunerea Academiei de Științe Agricole și Silvice «Gheorghe Ionescu-Șișești» pentru anexele nr. 1 - 3 și 5, și la propunerea Agenției Domeniilor Statului, pentru anexa nr. 6, iar pentru anexa nr. 4, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului sau de Academia Română, după caz. (2) Agenția Domeniilor Statului are obligația ca, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să încheie cu unitățile de cercetare pentru care nu a fost adoptată hotărârea de Guvern prevăzută de Legea nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice «Gheorghe Ionescu-Șișești», cu modificările și completările ulterioare, protocoale de predare-preluare în administrare a suprafețelor de teren situate în perimetrul acestor unități, indispensabile cercetării-dezvoltării-inovării și multiplicării materialului biologic, cu datele de identificare pe categorii de folosință, potrivit hotărârilor prezidiului Academiei de Științe Agricole și Silvice «Gheorghe Ionescu-Șișești», precum și pentru completarea suprafețelor de teren date în administrarea unităților și instituțiilor de cercetare-dezvoltare prevăzute în anexele nr. 1 - 5 la Legea nr. 45/2009, cu modificările ulterioare, dacă acestea au fost diminuate." Referitor la capătul al doilea al acțiunii astfel cum a fost ulterior precizată, având ca obiect obligarea paratei Agenția Domeniilor Statului sa efectueze toate demersurile în vederea promovării hotărârilor de guvern de reorganizare a unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificata și completata de Legea nr. 72/2011,unități ce au trecut în subordinea acesteia o data cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că inițierea hotărârii de guvern urmează a fi făcută în mod distinct, în funcție de fiecare unitate în parte. Din conținutul art. III alin. (1) al Legii nr. 72/2011, pentru anexa 6, reorganizarea urma a fi făcută prin hotărâre de guvern inițiată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, la propunerea Agenției Domeniilor Statului, iar din probatoriul administrat nu rezultă că Agenția Domeniilor Statului ar fi făcut o asemenea propunere. De aceea va fi casată, în parte, sentința atacată și, pe cale de consecință, va fi admisă, în parte, acțiunea reclamantei cu obligarea pârâtei la efectuarea tuturor demersurilor în vederea promovării Hotărârii de Guvern de reorganizare a unităților de cercetare, dezvoltare prevăzute în Anexa 6 a Legii nr. 45/2009, modificată și completată prin Legea nr. 72/2011, fiind menținute celelalte dispoziții ale sentinței. De altfel, în raport de înscrisul nou depus la dosarul instanței de recurs rezultă că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a restituit din anul 2013 către Agenția Domeniilor Statului proiectele înaintate de aceasta pentru că se impunea modificarea și completarea lor, dar ulterior, nu s-au făcut demersuri pentru emiterea hotărârii de guvern. În ceea ce privește capetele 1 și 3 din cererea de chemare în judecată, având ca obiect obligarea pârâtei ADS de a efectua toate demersurile în vederea evidențierii bunurilor unităților de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificata și completata de Legea nr. 72/2011, unități ce au trecut în subordinea acesteia o data cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009, în inventarele bunurilor domeniu public și privat al statului aflate în subordinea Agenției Domeniilor Statului, precum și a încheia cu unitățile de cercetare dezvoltare propuse spre desființare, protocoalele de predare preluare necesare, cu privire la bunurile acestor unități de cercetare dezvoltare prevăzute în Anexa nr. 6 a Legii nr. 45/2009 modificată și completată de Legea nr. 72/2011, unități ce au trecut în subordinea acesteia o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 72/2011 prin care a fost modificat art. 28 alin. (7) din Legea nr. 45/2009 Înalta Curte constată că acestea sunt prematur formulate, numai în situația emiterii hotărârii de guvern aceste obligații legale stabilite în sarcina pârâtei să devină exigibile. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind fondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa, în parte, sentința atacată și, rejudecând, va admite în parte acțiunea reclamantei Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" și va obliga pârâta Agenția Domeniilor Statului să efectueze toate demersurile în vederea promovării Hotărârii de Guvern de reorganizare a unităților de cercetare, dezvoltare prevăzute în Anexa 6 a Legii nr. 45/2009, modificată și completată prin Legea nr. 72/2011.