ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3478/2015

Decizia nr. 3478/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul CAB-SCAF la data de 28 februarie 2012, reclamanta A. SA a chemat în judecată pe pârâții Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, B. și C., în calitate de președinți ai C.C.S.D., precum și persoanele care au deținut calitatea de vicepreședinți ai C.C.S.D. începând cu data de 30 iunie 2011, ca și pe reprezentanții Ministerului Finanțelor Publice, Ministerului Justiției și Secretariatului General al Guvernului în cadrul C.C.S.D., de asemenea, începând cu data de 30 iunie 2011, solicitând obligarea pârâților la plata unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie, pentru neexecutarea Deciziei irevocabile nr.  3014 din 30 mai 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, începând cu data de 30 iunie 2011 și până la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, cu cheltuieli de judecată.

Reclamanta a arătat că prin decizia menționată Înalta Curte de Casație și Justiție a obligat C.C.S.D. să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire în favoarea reclamantei, conform Ordinului nr. 82/2009 emis de M.F.P. Prin numeroase notificări a solicitat C.C.S.D. să execute obligația care îi incumba în temeiul hotărârii judecătorești. La data de 18 august 2011 C.C.S.D. a informat-o pe reclamantă că dosarul va intra în următoarea ședință a C.C.S.D. în vederea aprobării emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire. După numirea lui B. în calitate de președinte al A.N.R.P. și al C.C.S.D., în ședința convocată la 14 decembrie 2011 nu a putut fi luată nicio măsură din cauza lipsei de cvorum, respectiv a absenței reprezentantului M.F.P.

Prin cererea modificatoare, reclamanta a susținut că nu sunt aplicabile în cauză prevederile O.U.G. nr. 4/2012 aprobată prin Legea nr. 117/2012, prin care s-a suspendat emiterea titlurilor de despăgubire până la data de 15 mai 2013, având în vedere că obligația de a emite titlul de despăgubire decurge în cazul de față dintr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, în vreme ce dispozițiile legale amintite privesc numai obligațiile decurgând din lege.

Prin Sentința civilă nr. 1444 din 23 aprilie 2013, CAB-SCAF a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a tuturor persoanelor fizice chemate în judecată și a admis în parte cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâta C.C.S.D., obligând conducătorul autorității pârâte la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru perioada 25 iunie 2011 (data până la care trebuia executată Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3014 din 30 mai 2011) - 15 martie 2012 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2012), în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința civilă nr. 2591 din data de 17 septembrie 2013, CAB-SCAF a respins ca nefondată cererea reclamantei de completare a dispozitivului Sentinței civile nr. 1444 din 23 aprilie 2013, solicitată în sensul pronunțării și asupra cererii formulate în contradictoriu cu C.C.S.D., adică asupra aplicării amenzii și în sarcina autorității publice pârâte. Curtea a reținut că, în considerentele sentinței a cărei completare s-a solicitat, s-a statut că sancțiunea amenzii nu poate fi aplicată decât conducătorului autorității, prin urmare nu se poate reține omisiunea pronunțării asupra vreunui capăt de cerere.

Prin Decizia civilă nr. 3764 din 10 octombrie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursurile formulate de reclamantă, de pârâta C.C.S.D. devenită C.N.C.I. (în conformitate cu prevederile Legii nr. 165/2013) și de B. și a casat Sentința civilă nr. 1444/2013, trimițând cauza spre rejudecare CAB-SCAF.

În rejudecare, prin Sentința nr. 748 din 17 martie 2015, nr. 50 din 4 februarie 2013, Curtea de Apel de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a hotărât astfel:

- a luat act de renunțarea reclamantei la judecarea cererii formulată în contradictoriu cu pârâtul C.

- a respins excepția inadmisibilității cererii, invocată de pârâta C.N.C.I.

- a admis excepția lipsei de interes în susținerea cererii.

- a respins, ca lipsită de interes, cererea formulată de reclamanta A. SA, cu sediul ales la Cabinet de Avocat D., în contradictoriu cu pârâții Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, E. și B., respingând și cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că excepția inadmisibilității este nefondată, reținând că textul de lege care constituie temeiul cererii introductive - art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 - se referă la aplicarea sancțiunii amenzii în sarcina conducătorului autorității publice, iar nu a autorității publice însăși, prin urmare nu constituie motiv de inadmisibilitate a cererii formulate în contradictoriu cu autoritatea pârâtă, câtă vreme textul legal citat guvernează dreptul la acțiune, iar cadrul procesual pasiv este constituit și din autoritatea pârâtă în raport de care este pronunțată hotărârea judecătorească care constituie titlul executoriu.

S-a reținut că reclamanta a inițiat la data de 28 februarie 2012 prezentul demers judiciar, prin care urmărește aplicarea sancțiunii amenzii judiciare pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești, respectiv a Deciziei nr. 3014 din 30 mai 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care C.C.S.D. a fost obligată să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire în favoarea reclamantei, în temeiul Titlului VII al Legii nr. 247/2005. Între timp, respectiv la data de 11 iulie 2013, hotărârea judecătorească menționată a fost executată prin emiterea de către succesoarea C.C.S.D., C.N.C.I., a titlului de despăgubire nr. 59 din 11 iulie 2013.

Totodată, s-a constatat că textul de lege citat nu se referă explicit la scopul urmărit prin impunerea sancțiunii amenzii pentru neexecutare, în sarcina conducătorului autorității publice, acest scop nu poate fi decât cel coercitiv, de determinare a conducătorului autorității publice la punerea în executare a hotărârii irevocabile pronunțate în materia contenciosului administrativ.

Întrucât, în speță, între timp, acest scop a fost atins, decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție fiind executată, s-a constatat reclamanta nu mai justifică un interes personal și actual în susținerea cererii de chemare în judecată.

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamanta SC A. SA, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În susținerea motivelor de recurs, reclamanta a arătat că instanța de fond în mod greșit a respins acțiunea ca lipsită de interes, întrucât măsurile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au fost instituite de legiuitor din necesitatea implementării unor garanții suplimentare pentru executarea hotărârilor judecătorești irevocabile în termen de 30 de zile și respectiv pentru sancționarea neexecutării hotărârilor în acest termen legal.

Contrar raționamentului instanței, a susținut recurenta, măsura amendării nu are doar rol coercitiv prin constrângerea la executarea obligațiilor stabilite irevocabil în sarcina instituției pe care o conduce, ci și rol sancționator, prin aplicarea amenzii pentru fiecare zi de întârziere pentru neexecutarea hotărârii respective în termenul de 30 de zile prevăzut de lege.

S-a mai arătat că emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubiri nu presupune lipsa interesului, pe motiv că scopul ar fi fost atins așa cum a reținut instanța, de vreme ce interesul care a stat la baza promovării acțiunii a fost sancționarea pârâților pentru neexecutarea obligației stabilite irevocabil în sarcina acestora în termenul legal.

De asemenea, recurenta a susținut că, în mod greșit, prima instanță a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată. Recurenta a mai susținut că, în cauză, culpa pârâților în ceea ce privește emiterea cu întârziere a deciziei privind titlul de despăgubiri este evidentă, în condițiile în care, de la momentul pronunțării Sentinței nr. 3605 din 29 mai 2012 și până la îndeplinirea acestei obligații, a mai trecut un interval de 14 luni în care pârâții au dat dovadă de pasivitate totală, ignorând inclusiv cele două notificări adresate C.C.S.D. prin care solicitam convocarea ședinței C.C.S.D.

În fine, recurenta a susținut că obligația de a emite titlul de despăgubire pe numele subscrisei este o obligație judiciară, decurgând dintr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, astfel încât executarea obligației nu este suspendată prin O.U.G. nr. 4/2012 și Legea nr. 117/2012, întrucât acestea privesc numai obligațiile de decurg din dispozițiile legale, iar nu și cele ce derivă din titlurile executorii.

Recurenta a concluzionat că este creditoarea unei obligații stabilită prin hotărâre irevocabilă, spre deosebire de alte persoane, care au numai un drept sub condiție, decurgând din prevederile legale, care stabilesc obligația C.C.S.D. de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de recurs formulate și în raport de actele și lucrările dosarului dar și de prevederile legale incidente, incluzând art. 304

1

C. proc. civ., constată că nu este incident în cauză niciun motiv de casare sau de modificare a sentinței atacate, în considerarea celor în continuare arătate.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 748 din 17 martie 2015, a respins, ca lipsită de interes, cererea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, B. și E.

Sentința atacată reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. (1) alin. (1) și art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și cuprinde motivele pe care se sprijină, expuse într-o manieră clară și logică, prima instanță apreciind în mod corect că în cauză nu s-a demonstrat o culpă în neexecutarea hotărârii, iar interesul nu mai subzistă atâta vreme cât s-a emis titlului de despăgubire.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că, potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanței, "(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere".

Ambele categorii de sancțiuni, respectiv amenda și despăgubirile, constituie forme ale răspunderii juridice, ca garanție a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație.

Răspunderea juridică are natura unei obligații de a suporta consecințele legii pentru săvârșirea unei fapte ilicite care are ca funcție atât repararea prejudiciului cauzat cât și sancționarea celui vinovat de neîndeplinirea unei obligații.

Pentru antrenarea răspunderii juridice trebuie îndeplinite, cumulativ, o serie de condiții, între acestea fiind fapta culpabilă și vinovăția celui care a cauzat prejudiciul.

Neîndeplinirea obligației de a executa o hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de lege se poate circumscrie noțiunii de faptă culpabilă de natură a antrena aplicarea amenzii și a obliga la plata despăgubirilor reglementate de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Dar, pentru a se dispune aplicarea celor două categorii de sancțiuni trebuie să se dovedească și existența vinovăției celui obligat, respectiv acesta să fi avut o vină în neexecutare.

În cauza analizată lipsește acest ultim element esențial al răspunderii juridice, întrucât în speță, astfel cum rezultă din actele depuse la dosar, astfel cum rezultă din Procesul-verbal privind constatarea întrunirii/neîntrunirii cvorumului prevăzut de lege pentru desfășurarea lucrărilor ședinței Comisiei Centrale din 14 decembrie 2011 și cel din data de 09 martie 2012, pârâta B., în intervalul de timp în care a exercitat funcția de Președinte al Comisiei Centrale, a convocat două ședințe ale comisiei, însă nu s-a întrunit cvorumul legal necesar pentru desfășurarea lucrărilor ședinței Comisiei Centrale.

De asemenea, se constată că la data de 11 iulie 2013, hotărârea judecătorească menționată a fost executată prin emiterea de către succesoarea C.C.S.D., a titlului de despăgubire.

În raport de aceste circumstanțe, nu se poate considera că pârâta a avut o atitudine culpabilă, de pasivitate.

De altfel, în jurisprudența Curții de la Strasbourg, s-a explicat că atunci când autoritățile sunt obligate să execute o hotărâre judecătorească și nu îndeplinesc această obligație, pentru aplicarea unei sancțiuni trebuie să se aibă în vedere circumstanțele specifice fiecărui caz, precum și atitudinea autorităților, eventuala inerție a acestora (cauzele Fociac c/România și Sanglier c/Franța).

În cauza prezentă, până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2012 care a suspendat emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie și procedurile de evaluare, procedura complexă de verificare și evaluare a dosarelor, raportată la numărul foarte mare de dosare ce trebuie soluționate a fost de natură a justifica întârzierea în executare, situație în care nu se poate reține starea de inerție a autorității și prin urmare nici culpa acesteia până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2012.

De asemenea, mai trebuie precizat că prin Decizia nr. 1566/2009 publicată în M. Of. nr. 26/2010, Curtea Constituțională a României, respingând excepția de neconstituționalitate a art. 24 din Legea nr. 554/2004, în considerentele deciziei a relevat că aplicarea amenzii prevăzute de acest text de lege este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituția României, de la data publicării, deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii, iar în baza jurisprudenței constante a curții puterea obligatorie este atașată și considerentelor unei decizii.

Înalta Curte arată că prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2012 s-au suspendat procedurile de evaluare și de emitere a titlurilor de despăgubire, astfel că legiuitorul a instituit un tratament unitar pentru toate persoanele ale căror dosare se află în curs de soluționare la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În privința acestor dispoziții, instanța de recurs reține că au caracterul unor norme procedurale în raport cu procedura administrativă reglementată la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel încât, potrivit dispozițiilor art. 725 C. proc. civ., ele devin pe deplin aplicabile și proceselor în curs de judecată, din momentul intrării lor în vigoare.

În ceea ce privește conformitatea acestor dispoziții legale cu normele constituționale și convenționale, Curtea Constituțională a reținut, prin mai multe decizii (nr. 723/2012, nr. 760/2012 și nr. 802/2012) între altele, următoarele argumente pe care instanța de recurs și le însușește:

- Guvernul, prin adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea despăgubirilor constatate, iar măsura luată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind, deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în contextul economic actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară și de dificultăți în menținerea echilibrului bugetar;

- De altfel, faptul că, până la data de 15 mai 2013, se suspendă emiterea titlurilor de despăgubire/conversie, precum și procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, iar personalul din cadrul A.N.R.P. întocmește și ține la zi evidența dosarelor de despăgubire, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentația existentă în aceste dosare în vederea soluționării legale a cererilor de despăgubire și ia măsurile necesare în scopul inventarierii și arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptățite, relevă atenția pe care legiuitorul delegat o acordă executării întru totul a hotărârilor judecătorești ce cad sub incidența O.U.G. nr. 4/2012;

- Soluția legislativă adoptată de legiuitor reprezintă o normă temporară (aplicabilă până la data de 15 mai 2013) care nu aduce atingere înseși substanței dreptului la valorificarea titlurilor de despăgubire, obligația statului urmând a se executa după acest termen, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind nevoit să suporte o sarcină excesivă și disproporționată, astfel cum susține autorul excepției;

- Măsurile stabilite prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispozițiile constituționale referitoare la ocrotirea proprietății, de vreme ce urmăresc un scop legitim - echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - și sunt proporționale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul politicilor economice și sociale, precum și echilibrul realizat de către stat prin măsurile respective;

- Faptul că, potrivit ordonanței de urgență criticată, se suspendă, până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăților, cât și valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare;

- De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluționând cererea nr. 60858 și pronunțând decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani și 7 luni de executare a unei hotărâri judecătorești nu este excesiv în condițiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unității militare debitoare;

- O.U.G. nr. 4/2012 a fost adoptată în contextul implementării hotărârii-pilot pronunțate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa pe lângă măsurile privind reformarea legislației în domeniu, și modul în care va continua procesul de acordare a despăgubirilor de natură a oferi un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparație.

Într-adevăr, instanța europeană a reținut în motivarea hotărârii-pilot pronunțate în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din țară și pentru punerea lor în aplicare.

Deci, finalizarea procedurii administrative reglementate la Titlul VII din Legea nr. 247/2005 și emiterea titlului de despăgubire este condiționată de termenul stabilit de legiuitor prin norme legale cu privire la care Curtea Constituțională s-a pronunțat că sunt constituționale, așa cum s-a arătat mai sus.

Scopul prevederilor amintite sunt în sensul de a constrânge autoritatea publică, ce a fost obligată la îndeplinirea unei operațiuni administrative prin hotărârea judecătorească rămasă definitivă și irevocabilă, să pună în aplicare hotărârea judecătorească respectivă și nicidecum doar de a sancționa conducătorul acesteia prin aplicarea amenzii prevăzută de dispoziția legală amintită.

Astfel, finalitatea avută în vedere de legiuitor la edictarea acestor dispoziții legale nu este acela de a realiza un venit la bugetul de stat prin aplicarea, în orice mod și cu orice chip, a amenzii conducătorului autorității administrative, ci de a constrânge pe acesta din urmă să-și execute obligația stabilită în hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă.

Înalta Curte arată că prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2012 s-au suspendat procedurile de evaluare și de emitere a titlurilor de despăgubire, astfel că legiuitorul a instituit un tratament unitar pentru toate persoanele ale căror dosare se află în curs de soluționare la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Această reglementare este de natură a oferi un remediu legislativ temporar, până la adoptarea unor măsuri cu caracter general menite să înlăture disfuncționalitățile mecanismului de restituire sau despăgubire, urmând ca statul, cu respectarea hotărârii pilot a Curții Europene a Drepturilor Omului pronunțată în cauza Atanasiu ș.a., să aleagă măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale ale celor îndreptățiți.

Prin apărările depuse la dosarul cauzei au fost precizate demersurile ce au fost inițiate de către autoritățile pârâte în vederea punerii în executare a hotărârii judecătorești de care se prevalează recurentele-reclamante.

În ceea ce privește critica referitoare la respingerea cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, instanța de recurs constată că în mod corect a respinsă această cerere în raport de faptul acțiunea a fost respinsă ca lipsită de interes.

Având în vedere toate considerentele expuse și constatând că nu sunt motive de reformare a sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 C. proc. civ., în temeiul art. 312 alin .(1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC A. SA împotriva Sentinței nr. 748 din 17 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 noiembrie 2015.

Procesat de GGC - NN