ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3877/2015

Obiectul căii de atac. Obiectul căii de atac a recursului, declarat în termen legal de reclamantul A., îl constituie sentința nr. 452/2013 din 5 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea formulată de A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, având ca obiect anularea raportului de evaluare din 18 iunie 2013 emis de pârâtă.

Motivele de casare invocate. Reclamantul A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 („când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") și pct. 8 („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") C. proc. civ., și a solicitat în principal admiterea recursului în sensul casării sentinței atacate și apoi a admiterii acțiunii reclamantului, cu consecința anulării raportului de evaluare din 18 iunie 2013, și în subsidiar casarea hotărârii recurate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare. Sub aspectul primului motiv de recurs invocat, recurentul a învederat că hotărârea pronunțată de curtea de apel nu este motivată în fapt, a fost dată fără a se fi analizat toate argumentele prezentate de reclamant și fără o analiză efectivă a fondului. S-a considerat că în motivarea hotărârii instanța de fond a trecut în revistă o serie de acte fără a justifica în ce mod aceste acte conduc la dovedirea interesului personal de natură patrimonială al recurentului, și că cu privire la documentele depuse (contract concesiune, dovada achitare contract, descriere grup social, procese-verbale licitație din 20 iulie 2011 și 29 iulie 2011), care dovedesc faptul că reclamantul nu a avut nici un interes patrimonial cu privire la încheierea actelor reținute în raportul contestat, judecătorul fondului nu a făcut nicio trimitere. De altfel, instanța de fond reține „deși din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă în mod explicit care ar fi fost interesul patrimonial al reclamantului prin emiterea actelor menționate, acesta rezultă din starea de fapt expusă în actul administrativ contestat". Or obiectul dosarului era anularea raportului de evaluare strict din punctul de vedere al actelor concrete ce ar putea conduce spre o concluzie că ar fi existat un interes patrimonial al reclamantului astfel încât să existe un conflict de interese, însă, după cum a reținut și instanța de fond, o asemenea chestiune nu rezultă în mod explicit, astfel că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii care nu justifică soluția dată. S-a arătat că instanța de fond folosește termenul „putea influența exercitarea atribuțiilor menționate" însă nu există nici un argument în sprijinul unei concluzii ferme că ar fi fost motive pentru a se considera că atribuțiile nu au fost îndeplinite în mod corespunzător. Prin urmare, s-a apreciat că modul dubitativ de exprimare, nesusținut de nicio probă certă, nu este de natură a confirma soluția instanței de fond. Cu referire la motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul a relevat că prin raportul de evaluare contestat s-a reținut în mod greșit faptul că în timpul mandatului de primar 2008-2012 s-ar fi identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese, conform prevederilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, prin emiterea de către recurent a dispoziției nr. 55 din 12 august 2011, prin încheierea cu consiliul local a contractului de vânzare cumpărare din 9 septembrie 2011, respectiv întocmirea și supunerea spre aprobare consiliului local a proiectelor hotărârilor de consiliu nr. 13 din data de 27 mai 2011 și nr. 18 din data de 30 iunie 2011. S-a făcut trimitere la dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora conflictul de interese există atunci când persoana cqare exercită o demnitate publică are un interes personal, de natură patrimonială, care ar influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, și s-a subliniat că din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă care ar fi interesul patrimonial al reclamantului prin emiterea actelor menționate și nici în ce mod ar fi putut fi influențată îndeplinirea de către recurent cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, făcându-se doar trimiteri generice la conținutul unor texte de lege și enumerându-se un set de înscrisuri. Or, a relevat reclamantul, acest presupus conflict de interese trebuie dovedit, iar nu doar afirmat, simpla înșiruire a unor texte de lege nereprezentând o dovadă a existenței conflictului de interese. A mai susținut recurentul că, în realitate, prin emiterea actelor la care se face referire în cuprinsul raportului de evaluare nu a influențat în vreun fel îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin acestuia potrivit dispozițiilor legale. Astfel, încheierea contractului de vânzare cumpărare din 9 septembrie 2011 s-a realizat prin prisma unei proceduri transparente și obiective, cu organizarea unei licitații publice deschisă tuturor persoanelor interesate, cu respectarea tuturor etapelor prevăzute de lege în acest sens. Prin hotărârea nr. 18 din data de 30 iunie 2011 a Consiliului Local Caraula s-a aprobat vânzarea la licitație publică deschisă în condițiile caietului de sarcini a imobilului teren - teren de construcții - în suprafață totală de 5184 mp, situat în comuna Caraula, în fostul Complex de vaci, compus din grup social și grup de muls, cu destinație: fără creșterea animalelor, a unor mijloace auto din dotare și alte bunuri. Pentru ca licitația să pornească de la un preț care să corespundă realității, anterior organizării acesteia, în mod corect prin hotărârea nr. 13 din data de 27 mai 2011 a Consiliului local s-a dispus reevaluarea complexului de vaci, această evaluare realizându-se de către un expert evaluator A.N.E.V.A.R. În data de 29 iulie 2011 s-a organizat prima licitație, dar deși anunțul de vânzare a fost publicat în mai multe ziare, licitația fiind deschisă tuturor persoanelor interesate, la această dată nu s-a înscris nici un ofertant, fiind încheiat în acest sens procesul-verbal de licitație din data de 29 iulie 2011. Aceeași a fost situația și la licitația organizată pentru data de 3 august 2011, încheindu-se procesul-verbal de licitație din 3 august 2011. La a treia licitație organizată în data de 12 august 2011, astfel cum rezultă din procesul verbal din 12 august 2011, pentru achiziționarea bunului mai sus menționat s-a înscris doar recurentul reclamant și a depus toate documentele necesare, astfel că în urma licitației reclamantul a fost declarat câștigător pentru cumpărarea grupului social, oferind suma de 10.000 RON, sumă foarte apropiată de suma de pornire. Câștigătorii la licitație au fost desemnați în urma analizării ofertelor de către o comisie de analiză independentă, din care reclamantul nu a făcut parte, iar grupul social ce face obiectul contractului de vânzare-cumpărare din anul 2011 nu este altceva decât o ruină, cu o valoare de piață mult mai mică decât prețul de achiziție. A arătat recurentul, față de pretinsul conflict de interese, în ceea ce privește grupul de muls, că deținea un contract de concesiune asupra acestuia, respectiv contractul din anul 2001 încheiat pentru o perioadă de 49 de ani cu mult înainte de a fi primar, și că pentru a aduce venituri la bugetul local a renunțat la contractul de concesiune în discuție, sperând ca acest grup social să fie vândut și să aducă o sumă de bani la buget. Deoarece nu s-a înscris nimeni la licitație, deși a fost dat anunț inclusiv într-un ziar regional de largă circulație, a hotărât să-l achiziționeze tocmai în scopul de a ajuta comunitatea, acest grup social având valoare zero pe piață. A menționat recurentul că nu avea nici un interes personal patrimonial în achiziționarea sa, atâta timp cât îl deținea prin contract de concesiune pentru o perioadă de 49 de ani, singurul interes fiind acela de a aduce bani la bugetul local pentru o ruină. Recurentul a apreciat că încheierea contractului de vânzare cumpărare din 9 septembrie 2011 a fost un act subsecvent câștigării de către reclamant a bunului în urma participării la o procedură distinctă, transparentă, cum este procedura de licitație publică. Prin semnarea contractului de vânzare cumpărare se lua practic act de procesul verbal din 12 august 2011 întocmit de comisia de licitație din care recurentul nu a făcut parte, contractul de vânzare cumpărare fiind practic un act obligatiru de punere în executare a rezultatelor licitației publice. S-a mai susținut, de către recurent, că prin încheierea în condițiile menționate a contractului de vânzare cumpărare nu se poate reține că s-ar fi încălcat principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice, precum imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, principii prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003. Mai mult, recurentul a precizat că în prezent acest contract de vânzare cumpărare nu-și mai produce efectele, fiind anulat prin dispoziția nr. 20 din data de 8 mai 2012 a Primăriei comunei Caraula, urmare renunțării la acest contract de către reclamant tocmai pentru a se înlătura orice suspiciune. Față de aspectele mai sus menționate, reclamantul a apreciat că în mod greșit s-a stabilit de către Agenția Națională de Integritate că s-ar fi identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese, potrivit Legii nr. 161/2003, în condițiile în care prin actele emise nu a influențat în vreun fel îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi reveneau potrivit prevederilor legale, și pe cale de consecință a considerat recurentul că se impune admiterea recursului cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în condițiile art. 493 C. proc. civ. Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 decembrie-2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din data de 26 februarie 2015 completul filtru, a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ., a admis în principiu recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 452/2013 din data de 5 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, și a fixat termen de judecată pe fondul recursului la data de 8 octombrie 2015.

Analiza motivelor de casare. 4.1. Examinând, în primul rând, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de reclamantul A. și constând, în concret, în aceea că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu este motivată în fapt, fiind dată fără a se fi analizat toate argumentele prezentate de reclamant și fără o analiză efectivă a fondului, Înalta Curte reține că acesta nu este întemeiat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Prin acțiunea în contencios administrativ cu care a învestit Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ, la data de 8 iulie 2013, prin care s-a solicitat anularea ca netemeinic și nelegal a raportului de evaluare din 18 iunie 2013 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, reclamantul A. a susținut, în esență, că cele reținute prin actul administrativ contestat sunt greșite, prin raportare la dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care definește conflictul de interese, întrucât din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă care ar fi interesul patrimonial al reclamantului prin emiterea actelor menționate și nici în ce mod ar fi putut fi influențată îndeplinirea de către același reclamant cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, făcându-se doar trimiteri generice la conținutul unor texte de lege și enumerându-se un set de înscrisuri. A mai susținut reclamantul că acest presupus conflict de interese trebuie dovedit iar nu doar afirmat, simpla înșiruire a unor texte de lege nereprezentând o dovadă a existenței conflictului de interese, și că în realitate prin emiterea actelor la care se face trimitere în cuprinsul raportului de evaluare nu a influențat în vreun fel îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin potrivit dispozițiilor legale; astfel, încheierea contractului de vânzare-cumparare din data de 9 septembrie 2011 s-a realizat prin prisma unei proceduri transparente și obiective, cu organizarea unei licitații publice deschisă tuturor persoanelor interesate, cu respectarea tuturor etapelor prevăzute de lege în acest sens, pe care le-a enumerat. Reclamantul a mai precizat, în cererea de chemare în judecată, că prin încheierea în condițiile menționate a contractului de vânzare-cumpărare nu se poate reține că s-ar fi încălcat principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice, precum imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, principii prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003, reiterându-se totodată împrejurarea că în mod greșit s-a stabilit de către Agenția Națională de Integritate că s-ar fi identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese, potrivit Legii nr. 161/2003, în condițiile în care prin actele emise reclamantul nu a influențat în vreun fel îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi reveneau potrivit dispozițiilor legale. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, pe lângă partea introductivă și dispozitivul și „b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Se constată, în litigiu, că sentința nr. 452/2013 din 5 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, cuprinde elementele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., inclusiv motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat soluția, precum și cu argumentele și considerațiile care au format concluzia judecătorului în sensul existenței conflictului de interese de natură administrativă și a respingerii ca neîntemeiată a cererii reclamantului de anulare a raportului de evaluare din 18 iunie 2013 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, astfel că nu pot fi primite criticile recurentului referitoare la nemotivarea în fapt a hotărârii atacate și la necercetarea efectivă a fondului cauzei. Instanța de fond a analizat, în considerentele hotărârii pronunțate, într-o manieră corespunzătoare ce se încadrează în exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., susținerile reclamantului din cererea de chemare în judecată potrivit cărora din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă care ar fi interesul patrimonial al reclamantului prin emiterea actelor menționate și nici în ce mod ar fi putut fi influențată îndeplinirea de către același reclamant cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, și a răspuns punctual acestor susțineri, arătând care sunt temeiurile de fapt și de drept care au format convingerea judecătorului că actul administrativ contestat în litigiu este legal și temeinic și că sunt îndeplinite în cauză cele două condiții cumulative prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003, anume condiția interesului personal de natură patrimonială și condiția posibilității influențării îndeplinirii cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau reclamantului, în calitatea sa de primar, potrivit Constituției și altor acte normative. 4.2. Referitor la criticile recurentului reclamant A. circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte reține că și acestea nu sunt fondate, judecătorul fondului procedând prin sentința pronunțată în mod întemeiat, după prealabila stabilire a circumstanțelor de fapt ale litigiului, la interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile, și pe cale de consecință la respingerea ca neîntemeiată a acțiunii reclamantului având ca obiect solicitarea de anulare a raportului de evaluare din 18 iunie 2013 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care „în urma evaluărilor efectuate, în timpul exercitării mandatului 2008-2012, s-au identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese, conform prevederilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, prin emiterea de către A. a dispoziției nr. 55 din 12 august 2011, prin încheierea cu consiliul local a contractului de vânzare cumpărare din 09 septembrie 2011, respectiv întocmirea și supunerea spre aprobare consiliului local a proiectelor hotărârilor de consiliu nr. 13 din data de 27 mai 2011 și nr. 18 din data de 30 iunie 2011". Astfel, se constată că instanța de fond a statuat în mod just în sensul că raportul de evaluare contestat a identificat în mod corect existența unui conflict de interese prin emiterea de către reclamantul A. a dispoziției nr. 55 din 12 august 2011, prin încheierea cu consiliul local a contractului de vânzare cumpărare din 09 septembrie 2011, respectiv prin întocmirea și supunerea spre aprobarea consiliului local a proiectelor hotărârilor de consiliu nr. 13 din 27 mai 2011 și nr. 18 din 30 iunie 2011, și că sunt incidente în speță dispozițiile legale prevăzute de art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", iar în conformitate cu art. 71 din același act normativ „Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". În materia conflictului de interese al aleșilor locali, devin aplicabile și dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, care stabilesc că „(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută", precum și prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, care stipulează că „Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv". Existența conflictului de interese, în ceea ce îl privește pe recurentul reclamant A., primar al comunei Caraula județul Dolj în perioada 2008 - 2012, este pe deplin probată în litigiu, demersurile realizate de reclamant în vederea facilitării achiziționării bunului reprezentat de un grup social și terenul aferent în suprafață de 3608 m.p. (întocmirea și supunerea spre aprobarea consiliului local a proiectului de hotărâre cu privire la reevaluarea grajdurilor, întocmirea și supunerea spre aprobarea consiliului local a proiectului de hotărâre privind vânzarea imobilelor, emiterea dispoziției nr. 55 din 12 august 2011 prin care a numit comisia de licitație și de evaluare a ofertelor, încheierea contractului de vânzare cumpărare din 09 septembrie 2011 atât calitatea de reprezentant al consiliului local - vânzător, cât și în calitate de persoană fizică -cumpărător) fiind evidente și în mod vădit contrare principiilor consacrate de art. 71 din Legea nr. 161/2003, anume imparțialitate, integritate și asigurarea supremației interesului public. Îalta Curte constată, astfel, în litigiu, în acord cu cele statuate de instanța de fond, că este întrunită indubitabil condiția interesului personal de natură patrimonială al reclamantului, atâta vreme cât, pe de o parte, prin contractul de vânzare cumpărare din 09 septembrie 2011 acesta a dobândit în proprietate un bun imobil (construcții și teren) aflat anterior în proprietatea privată a unității administrativ-teritorială în care deținea calitatea de primar, și, pe de altă parte, în stabilirea în concret a cazului particular de conflict de interese nici nu este necesar a se aprecia asupra naturii interesului patrimonial, deoarece legiuitorul însuși face o atare calificare prin interdicția existentă la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Pe de altă parte, se reține, în cauză, că este îndeplinită și cerința posibilității influențării îndeplinirii cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau reclamantului, în calitatea sa de primar, potrivit Constituției și altor acte normative, judecătorul fondului apreciind în mod întemeiat că textul art. 70 din Legea nr. 161/2003, definind conflictul de interese, nu stabilește ca și condiție o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor, și că modul în care ar fi putut fi influențată îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de către reclamant rezultă din succesiunea faptelor expusă în raportul contestat, respectiv de împrejurarea că reclamantul, în calitate de primar, și-a exercitat atribuțiile în vederea reevaluării bunului ce a făcut obiectul vânzării, a supus spre aprobare proiectul de hotărâre privind vânzarea, a numit persoanele care au făcut parte din comisia de licitație și evaluare a ofertelor, și a încheiat contractul de vânzare cumpărare din 09 septembrie 2011 atât în calitate de reprezentant al consiliului local-vânzătorul, cât și în calitate de persoană fizică-cumpărătorul. Prin urmare, față de cele mai sus expuse, se privesc ca lipsite de relevanță, sub aspectul calificării stării de conflict de interese în care s-a aflat reclamantul, împrejurările evocate prin cererea de recurs, în sensul încheierii contractului de vânzare cumpărare din 9 septembrie 2011 în urma unei proceduri transparente și obiective, cu organizarea unei licitații publice deschisă tuturor persoanelor interesate și cu respectarea tuturor etapelor prevăzute de lege, și în sensul intervenirii lipsirii de efecte a contractului de vânzare cumpărare în discuție, urmare anulării acestuia prin dispoziția nr. 20 din data de 8 mai 2012 a Primăriei comunei Caraula.

Hotărârea instanței de recurs. În raport de cele mai sus arătate, constatând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză și că este legală hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și a art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 452/2013 din 5 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.