ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1550/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2013, la data de 29.08.2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.08.2013 întocmit de către Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/07.08.2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, în lucrarea nr. x/A/II/24.04.2013.

Prin Sentința civilă nr. 5.871 din 4 decembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, reclamantul solicită admiterea recursului, respingerea excepției inadmisibilității invocate în primă instanță de către A.N.I., cu consecința casării Sentinței civile nr. 5.871 din 04.12.2013 și trimiterea dosarului spre rejudecare, în conformitate cu art. 498 din Noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ.

Sentința civilă nr. 5.871 din 04.12.2013 este nelegală și netemeinică, fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (pct. 8 din art. 488 din Noul C. proc. civ.), întrucât:

Potrivit reglementarilor invocate, activitatea specifică de control efectuată de A.N.I. se finalizează în toate cazurile și indiferent de rezultatele evaluării, prin elaborarea de către inspectorul de integritate a Raportului de evaluare. Drept urmare, Raportul de evaluare este actul final al activității de evaluare desfășurate de către inspectorul de integritate, indiferent de rezultatele și concluziile evaluării.

Prin urmare, este perfect admisibil ca instanța de contencios administrativ să constate aspecte de nelegalitate precum faptul că A.N.I. nu a urmat procedură legală la întocmirea Raportului de evaluare, că A. nu era supus controlului A.N.I. la data încheierii contractului de cesiune de drepturi de autor sau că activitatea constând în scrierea unui scenariu de film (activitate literar-artistică) nu poate constitui, de plano, conflict de interese.

Ulterior, organele de urmărire penală și/sau instanța penală vor trebui să țină seama în cadrul procesului penal de soluțiile date de instanța de contencios administrativ asupra acestor aspecte, procesul penal putând însă să își urmeze cursul, fără a fi împiedicat de o hotărâre a instanței de contencios administrativ.

Întrucât Legea nr. 176/2010 stabilește procedura specială în care A.N.I. poate dispune sesizarea organelor de cercetare penală, este evident faptul că trebuie să existe în toate cazurile și posibilitatea de control de către instanțele de judecată civile, a măsurii în care prevederile legale au fost respectate de către autoritatea administrativă și eventual de a fi dispuse pe cale judecătorească, corecțiile ce se impun.

Drept urmare, Legea nr. 176/2010 prin art. 22, precum și Regulamentul A.N.I. prin art. 8, instituie dreptul persoanei ce se consideră vătămată prin emiterea raportului de evaluare, de a sesiza instanțele de contencios administrativ cu anularea acestuia, indiferent de natura concluziilor cuprinse într-un astfel de raport.

Raportul de evaluare nr. x/07.08.2013 poate forma obiect de contestare în fața instanțelor de judecată inclusiv prin prisma dispozițiilor Legii nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ.

De asemenea, anularea Raportului de evaluare în condițiile Legii nr. 554/2004 reprezintă singura posibilitate legală de a angaja răspunderea administrativ-patrimoniala a A.N.I. - altminteri, chiar în cazul în care ulterior Parchetul dispune o soluție de neîncepere a urmăririi penale pentru infracțiunea de conflict de interese sau chiar dacă instanța penală îi achita pentru aceasta infracțiune, recurentul nu va avea în aceste situații la îndemâna mijlocul juridic pentru a fi despăgubit pentru nelegalitatea săvârșita de A.N.I. prin sesizarea Parchetului.

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Astfel cum rezultă din actele și lucrările dosarului, prin raportul de evaluare nr. x/G/II/07.08.2013 întocmit de ANI, s-a dispus comunicarea Raportului de evaluare persoanei evaluate și sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la existența de indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 2531 alin. (1) din C. pen.

Întocmirea acestui act s-a făcut în conformitate cu disp. art. 10 lit. f), art. 21 alin. (4) și art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea ANI.

Prin urmare, raportul de evaluare întocmit are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală, formulată în temeiul C. proc. pen., astfel încât cererea formulată de reclamant nu este admisibilă.

Cu privire la faptul că, în cauză, ar fi aplicabile prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, susținerile recurentului-reclamant sunt nefondate, deoarece, potrivit prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese, de natură administrativă, sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. (...) (3) Dacă raportul de evaluare a incompatibilității nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, Agenția sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, Agenția sesizează în termen de 6 luni instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile".

Înalta Curte apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincție.

În condițiile în care raportul de evaluare conține dispoziția de sesizare a parchetului cu privire la existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, cenzura instanței de contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, competență pe care instanța de contencios nu o are.

Deci, raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor constitutive ale infracțiunii de conflict de interese este o sesizare și nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de contencios administrativ.

În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenția Națională de Integritate către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 2531 C. pen.

Sesizarea formulată de Agenția Națională de Integritate nu formează obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

Acest raport, în speță actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplinește condițiile impuse de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ci este un act de sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăși efecte juridice.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice, sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Așa cum corect a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată existența unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamantul. Prin acest raport, pârâta a dispus sesizarea parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanța de contencios administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare, prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă.

Sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității sesizării organelor de urmărire penală.

Deci, este inadmisibilă acțiunea care nu are ca obiect un act administrativ așa cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu poate solicita anularea actului, nici în temeiul dispozițiilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, deoarece acesta nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezintă actul de sesizare a organului de urmărire penală, dată fiind existența unor indicii temeinice cu privire la săvârșirea unei fapte prevăzute de legea penală, reprezentând unul din modurile de sesizare prevăzute de art. 221 din C. proc. pen., care conține elementele prevăzute de art. 223 alin. (2) raportat la art. 222 alin. (2) din C. proc. pen.

Prin urmare, calea procedurală pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorilor de integritate, va fi cea prevăzută de C. proc. pen.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că actul contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 - întrucât nu produce efecte de sine stătătoare și constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar curtea de apel a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței civile nr. 5.871 din 4 decembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 aprilie 2015.

Procesat de ED