ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3002/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamantul Județul Dâmbovița, prin Consiliul Județean Dâmbovița, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 85587 din 23 octombrie 2013, privind contractul de finanțare nr. 1140 din 29 decembrie 2010 din cadrul proiectului Cod SMIS 18009 cu titlul: „Dezvoltarea și consolidarea turismului intern prin promovarea rezervației de zimbri «Neagra» din județul Dâmbovița”, beneficiar fiind Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dâmbovița.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 492 din 12 februarie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul Județul Dâmbovița, prin Consiliul Județean Dâmbovița, reprezentat prin Președinte - conf. univ. dr. A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului) și a dispus suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 85587 din 23 octombrie 2013, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul, care a solicitat modificarea acesteia, în sensul respingerii acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate critici de nelegalitate ce vor fi prezentate în continuare. Recurentul consideră că instanța de fond, raportat la probatoriul administrat, susținerile părților și dispozițiile legale incidente, în mod greșit a admis cererea de suspendare promovată de către U.A.T. Județul Dâmbovița. Este cunoscut că printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului administrativ esențial este caracterul de excepție a acestei operațiuni juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de efecte juridice, determinat de trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu (executio ex officio), ceea ce semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situații speciale și În limitele acelor situații. Acesta este și motivul pentru care, pe de o parte, suspendarea de drept a actului administrativ dedus judecății, deci suspendarea intervenită ope legis, este expres și limitativ prevăzută de lege. Pe de altă parte, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată este îndrituită să dispună suspendarea executării unui act administrativ dedus judecății, dar numai în cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente. Interpretarea textului mai sus citat nu poate fi decât în sensul că acesta impune două condiții care trebuie întrunite cumulativ, respectiv existența cazului bine justificat și existența unei pagube iminente care se încearcă a fi prevenită. În speță, în timp ce condiția existenței unui caz bine justificat se deduce din complexitatea pe care o prezintă fondul cauzei, care presupune verificarea condițiilor legale și a împrejurărilor de fapt care au condus la emiterea actului administrativ fiscal contestat, condiția referitoare la prejudiciu și la iminența producerii acestuia rezultă din posibilitatea punerii în executare a actului administrativ fiscal contestat, cu consecința imediată și directă a afectării grave a activității prestate de reclamantă. Aspectele prezentate de către reclamant pentru dovedirea existenței cazului bine justificat, reținut în mod eronat de instanța de fond, țineau de fapt de fondul cauzei, acestea neputând fi analizate în prezenta cauză, mai ales că această „analiză” a fost una mai mult decât superficială. Recurentul mai arată că, în cauză, nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiției existenței cazului bine justificat, iar aspectele reținute în acest sens de instanța de fond nu puteau face obiectul cercetării în procedura suspendării. Nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită raportat la următoarele aspecte: - reclamantul este o instituție de stat, astfel că aceasta ar trebui să aibă un capitol bugetar destinat plății despăgubirilor în urma unor eventuale procese; - valoarea creanței stabilite prin actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat este în cuantum de 46.220,32 lei, sumă care nu poate perturba activitatea unei unități administrativ teritoriale; - buna funcționare a serviciilor publice asigurate de reclamant nu poate fi perturbată de executarea titlului de creanță, întrucât bugetul unei instituții este împărțit pe diverse categorii de cheltuieli și în situația dată, nu se pot transfera banii de la o categorie bugetară la alta; - măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ în litigiu ar stabili în sarcina reclamantului obligații a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului. Această condiție nu este îndeplinită, pentru că nu poate fi reținut un risc real de perturbare a activității reclamantului prin plata creanței astfel cum a fost reținută în actul administrativ fiscal contestat, dar în acest sens nu s-a făcut nicio dovadă.

Apărările formulate în cauză Intimatul Județul Dâmbovița, prin Consiliul Județean Dâmbovița, a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 20 mai 2015, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamantul nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ contestat. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului-pârât sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a admis cererea de suspendare formulată de intimatul-reclamant. Chiar dacă s-ar putea reține o eventuală pagubă ce s-ar crea reclamantului prin executarea obligației fiscale, pentru că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cererea de suspendare nu poate fi admisă. În consecință, Înalta Curte constată că este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.