ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3611/2015

Decizia nr. 3611/2015

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamanta SC A. SA Govora a solicitat anularea Deciziei nr. 738 din 28 martie 2014, emisă de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, precum și suspendarea efectelor acestei decizii până la momentul pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive în cauză cu privire la anularea deciziei anterior menționate.

Prin încheierea din 1 iulie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare și, în consecință, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta SC A. SA Govora, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca inadmisibilă.

Pentru soluționarea acțiunii în anulare s-a stabilit termen la data de 01 octombrie 2014.

Împotriva încheierii din 1 iulie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta SC A. SA Govora, cât și intervenientul Județul Vâlcea - Consiliul Județean Vâlcea, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din noul C. proc. civ.

I. În motivarea recursului declarat de reclamanta SC A. SA Govora se arată că, analizând cu prioritate excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării deciziei atacate, și fără a intra în cercetarea fondului cererii de suspendare, instanța de fond a stabilit faptul că „(...) în ceea ce privește acest gen de acte administrative, ordine și decizii A.N.R.E., cum este și decizia nr. 738 din 28 martie 2014 este reglementat un contencios fiscal special, derogatoriu de la dreptul comun, reglementat prin Legea nr. 554/2004, sub aspectul posibilităților legale de contestare a actelor” și că „având în vedere că există distincții în ceea ce privește efectele hotărârii judecătorești și caracterul obligatoriu al actelor (...) este evident că cele două norme nu se pot concilia, context în care trebuie să se constate inadmisibilitatea cererii de suspendare a deciziei nr. 738 din 28 martie 2014”.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă apreciază că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, fiind nemotivată în fapt și în drept.

Susține recurenta că motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, respectiv motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, nu se regăsesc și nu pot fi nici măcar deduse din considerentele sentinței recurate, lipsa motivării în concret constituindu-se astfel într-o încălcare evidentă a condițiilor de formă reglementate de lege pentru validitatea acestui act procedural.

În susținerea argumentelor sale, recurenta invocă practica instanțelor naționale și europene, amintind în acest sens decizia nr. 723/2000, pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții Supreme de Justiție, respectiv Hotărârea din 9 decembrie 1994, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cazul Ruiz Torja contra Spaniei (Seria A nr. 303-A).

Subliniază recurenta că în analiza considerentelor ce au vizat excepția ridicată de către pârâtă, instanța de fond s-a limitat doar la a analiza afirmațiile pârâtei și la a face o comparație între prevederile a două acte normative, respectiv ale O.U.G. nr. 33/2007 și ale Legii nr. 554/2004, ignorând cu desăvârșire toate susținerile reclamantei cu privire la această excepție.

Recurenta arată că instanța nu oferă un temei de drept care să-i susțină soluția pronunțată, fiind în imposibilitate de a indica o normă legală cuprinsă în O.U.G. nr. 33/2007 care să interzică reclamantei să solicite suspendarea executării actului, sau care să interzică raportarea acesteia la normele generale, în măsura în care cea specială nu distinge.

Recurenta apreciază că nelegalitatea încheierii recurate decurge și din lipsa de motivare a înlăturării apărărilor pe care le-a formulat cu privire la faptul că prevederile O.U.G. nr. 33/2007 nu interzic reclamantei să formuleze cerere de suspendare a executării actului administrativ și cu siguranță nu pot interzice instanței ca, în măsura în care apreciază că cererea este întemeiată și că sunt întrunite toate cerințele impuse de legea contenciosului administrativ, să dispună suspendarea actului atacat.

Raportat la aceste aspecte, recurenta apreciază ca fiind incidente în cauză și prevederile tezei a II-a pct. 6 alin. (1) din art. 488 C. proc. civ., în sensul că hotărârea cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, apreciind că și această motivare extrem de sumară a instanței de fond este contradictorie, astfel încât nu se poate deduce cu exactitate care a fost raționamentul în pronunțarea soluției adoptate.

În acest sens, recurenta învederează faptul că, pe de o parte, instanța apreciază că norma generală se aplică în completarea normei speciale, iar, pe de altă parte, ignoră cu desăvârșire faptul că norma specială, respectiv O.U.G. nr. 33/2007, nu reglementează, dar nici un interzice, o procedură de suspendare a ordinelor și deciziilor emise.

Mai arată recurenta că un alt element contradictoriu cuprins în încheierea recurată este determinat de faptul că, deși instanța de fond a apreciat că reclamantei nu îi sunt aplicabile prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, la stabilirea căii de atac prevăzute de lege pentru încheierea pronunțată a avut în vedere chiar dispozițiile articolelor a căror aplicabilitate a ignorat-o, stabilind că încheierea este supusă căii de atac a recursului în termen de 5 zile.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că instanța a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și greșita aplicare a legii, întrucât a reținut drept singur argument în admiterea excepției faptul că între cele două norme există distincții în ceea ce privește efectele hotărârii, caracterul obligatoriu, lipsa cerinței procedurii prealabile, motiv pentru care acestea nu se pot concilia.

Astfel, arată recurenta, interpretând greșit prevederile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 33/2007, conform cărora ordinele și deciziile emise de pârâtă sunt obligatorii până la pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile contrare, dacă nu au fost revocate de către emitent, instanța de fond a încălcat prevederile Legii nr. 554/2004 aplicabile, de asemenea, în speță, când a stabilit că aceste acte nu pot fi supuse cererii de suspendare.

A subliniat recurenta că, prin interpretare greșită a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 33/2007 și fără a le corobora pe acestea cu principiile generale de drept, instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

Mai arată recurenta că pronunțarea soluției atacate vine în contradicție nu doar cu încălcarea normelor de drept naționale, dar și a celor de drept internațional, respectiv a principiilor de drept cuprinse în Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la data de 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Recurenta subliniază faptul că încheierea recurată a fost pronunțată cu încălcarea normelor legale în materie, motiv pentru care se impune admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, pe cale de consecință, admiterea cererii de suspendare a executării deciziei A.N.R.E., având în vedere că sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 în vederea suspendării.

II. Recurentul-intervenient arată în motivele de recurs formulate că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, fiind nemotivată în fapt și în drept, fiind incident motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Apreciază recurentul ca fiind incidente în cauză și prevederile tezei a doua a punctului 6 al alin. (1) din art. 488 C. proc. civ., în sensul că hotărârea cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei, apreciind că motivarea extrem de sumară a instanței de fond este contradictorie, astfel încât nu se poate deduce cu exactitate care a fost raționamentul în pronunțarea soluției adoptate.

Mai arată recurentul că instanța a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și greșita aplicare a legii, întrucât a reținut drept singur argument în admiterea excepției faptul că între cele două norme există distincții în ceea ce privește efectele hotărârii, caracterul obligatoriu, lipsa cerinței procedurii prealabile, motiv pentru care acestea nu se pot concilia, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, casarea încheierii din data de 01.07.2014 pronunțată de Curtea de Apel București, respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării deciziei A.N.R.E. nr. 738 din 28 martie 2014 și, pe cale de consecință, admiterea cererii de suspendare a executării deciziei.

Examinând cauza și încheierea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele în continuare arătate.

Reclamanta SC A. SA Govora a învestit instanța de judecată cu o cerere având ca obiect anularea deciziei nr. 738 din 28 martie 2014, emisă de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, precum și suspendarea efectelor acestei decizii până la momentul pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive în cauză cu privire la capătul de cerere privind anularea deciziei anterior menționate, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin Încheierea din 1 iulie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare și, în consecință, a respins această cerere ca inadmisibilă, iar pentru soluționarea acțiunii în anulare a stabilit termen la data de 01 octombrie 2014.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut că, în raport de dispozițiile art. 5 alin. (3) și (7) din O.U.G. nr. 33/2007, în ceea ce privește acest gen de acte administrative, respectiv ordine și decizii emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, cum este și decizia nr. 738 din 28 martie 2014, este reglementat un contencios administrativ fiscal special, derogatoriu de la cel de drept comun reglementat prin Legea nr. 554/2004, sub aspectul posibilităților legale de contestare a actelor.

Instanța a apreciat că, potrivit normei speciale (O.U.G. nr. 33/2007), care derogă de la general (Legea nr. 554/2004), aceste acte administrative pot fi atacate în termen de 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial, respectiv de la data la care au fost notificate părților interesate, până la momentul pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile contrare, dată până la care sunt obligatorii pentru părți.

Înalta Curte constată că în mod greșit a soluționat cauza curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, reținând în considerentele hotărârii atacate că, având în vedere că există distincții între O.U.G. nr. 33/2007 și Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește efectele hotărârii judecătorești și caracterul obligatoriu al actelor, dar și în ceea ce privește lipsa cerinței parcurgerii procedurii prealabile conform O.U.G. nr. 33/2007 și Legii nr. 160/2012 și respectiv necesitatea parcurgerii procedurii prealabile conform Legii contenciosului administrativ, este evident că cele două norme nu se pot concilia, context în care trebuie să se constate că excepția inadmisibilității cererii de suspendare a deciziei nr. 738 din 28 martie 2014 este întemeiată, procedând astfel la respingerea cererii de suspendare ca inadmisibilă.

Procedând în acest fel, instanța de fond nu a motivat hotărârea dată, ci s-a limitat doar să indice în cuprinsul considerentelor hotărârii o concluzie unanim acceptată, ridicată la nivel de principiu, în sensul că, în măsura în care norma specială derogă de la norma generală, aceasta din urmă nu se poate aplica decât în completare. Or, simpla evocare a acestui principiu nu poate fi subsumată noțiunii de motivare a hotărârii.

De asemenea, instanța de fond nu a indicat temeiul de drept pe care și-a întemeiat soluția pronunțată, respectiv nu a indicat o normă legală cuprinsă în O.U.G. nr. 33/2007 care să interzică reclamantei să solicite suspendarea executării actului, sau care să interzică raportarea acesteia la normele generale (Legea nr. 554/2004) în măsura în care norma specială nu distinge.

În raport de aspectele învederate anterior și de considerentele expuse de către instanța de fond, Înalta Curte apreciază că hotărârea recurată este nemotivată, nerespectându-se prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., devenind astfel incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă „motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”.

Se poate aprecia că textul legal anterior enunțat consacră principiul motivării hotărârilor, pentru a se asigura o bună administrare a justiției și pentru a se putea exercita controlul judiciar.

Motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituind o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil, aceasta fiind și rațiunea pentru care a fost reglementat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia se poate dispune casarea unei hotărâri atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Înalta Curte constată că încheierea recurată cuprinde și motive contradictorii, deoarece, pe de o parte, instanța a apreciat că norma generală se aplică în completarea normei speciale, iar, pe de altă parte, a ignorat faptul că norma specială, respectiv O.U.G. nr. 33/2007, nu reglementează, dar nici un interzice, o procedură de suspendare a ordinelor și deciziilor emise de autoritatea pârâtă.

De asemenea, deși instanța de fond a apreciat că reclamantei nu îi sunt aplicabile prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 (norma generală), la stabilirea căii de atac prevăzute de lege pentru încheierea pronunțată a avut în vedere chiar dispozițiile normei generale, stabilind că încheierea este supusă căii de atac a recursului în termen de 5 zile.

În speță, instanța de fond nu a realizat o motivare suficientă a soluției pronunțate, astfel că Înalta Curte este în imposibilitate să-și exercite controlul judiciar cu privire la fondul cauzei, respectiv la fondul cererii de suspendare.

Instanța de control judiciar consideră că, într-adevăr, hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prima instanță nu a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.

Față de considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de recurs privind nemotivarea hotărârii în fapt și în drept este întemeiat, ceea ce va conduce la casarea sentinței cu trimitere.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanța a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și greșita aplicare a legii, întrucât a reținut drept singur argument în admiterea excepției inadmisibilității cererii de suspendare faptul că între cele două norme (O.U.G. nr. 33/2007 și Legea nr. 554/2004) există distincții în ceea ce privește efectele hotărârii, caracterul obligatoriu, lipsa cerinței procedurii prealabile, motiv pentru care acestea nu se pot concilia.

Instanța de fond a încălcat prevederile Legii nr. 554/2004 aplicabile în speță, când a stabilit că asemenea acte, cum este decizia contestată în cauză, nu pot fi supuse cererii de suspendare.

Este de necontestat faptul că ne aflăm în fața unui act administrativ, aspect reținut și de pârâtă și de instanța de judecată, însă aceasta din urmă a ignorat consecința imediată, respectiv cea a aplicabilității prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prevederi conform cărora orice neregulă referitoare la conținutul unui asemenea act trebuie supusă controlului impus de prevederile legii contenciosului administrativ, fiind pe deplin aplicabile și dispozițiile privind suspendarea acestuia.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

În lipsa unei prevederi exprese în O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei referitoare la suspendarea actelor administrative emise de această autoritate publică sunt incidente dispozițiile Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește suspendarea, respectiv art. 14-15 din lege.

Prevederea cuprinsă în art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată și aprobată prin Legea nr. 160/2012, potrivit căreia „Ordinele și deciziile prevăzute la alin. (1) sunt obligatorii pentru părți până la pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile contrare, dacă nu au fost revocate de emitent” reprezintă o consacrare a caracterului obligatoriu și executoriu al actelor administrative, ce reprezintă regula în cazul acestor acte, suspendarea lor fiind excepția.

Or, acest text nu poate reprezenta temei pentru inadmisibilitatea cererii de suspendare a actului administrativ deoarece suspendarea reprezintă tocmai operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia, fiind consacrată legislativ în Legea nr. 554/2004, lege aplicabilă tuturor actelor administrative, în lipsa unei prevederi exprese contrare într-o lege specială.

Pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în mod greșit a soluționat cauza Curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată și având în vedere greșita și nelegala soluționare a cauzei, respectiv nesoluționarea fondului cererii de suspendare, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de suspendare, ceea ce presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluție procedurală, ar însemna ca instanța de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părțile să mai aibă la dispoziție doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestația în anulare și revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de C. proc. civ.

În temeiul art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în cazul în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să valorifice toate apărările și susținerile părților, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită.

În consecință pentru considerentele arătate, Înalta Curte va admite recursurile declarate, va casa încheierea recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

La rejudecare, Curtea de Apel va analiza toate apărările și susținerile părților, precum și toate înscrisurile noi depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta SC A. SA Govora și de intervenientul Județul Vâlcea - Consiliul Județean Vâlcea împotriva încheierii din 1 iulie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 noiembrie 2015.