ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2888/2015

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. Bacău, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS) și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat anularea Deciziei nr. 3 din 07 noiembrie 2011 de anulare a Ordinului Comun MAPDR/AVAS nr. 194/21.03.2009/3/06.04.2009 privind acordarea de înlesniri la plata obligației bancare restante aferente reclamantei și suspendarea executării acestui act administrativ până la soluționarea acțiunii în anulare. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că decizia de anulare reprezintă în realitate un act de retractare, întrucât nulitatea poate fi dispusă în primul rând pe cale judiciară și, în subsidiar, de către organul ierarhic superior în virtutea dreptului de control ierarhic sau de Ministerul Public. De asemenea, a susținut că decizia de anulare a fost emisă cu nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care fac referire la actele administrative unilaterale nelegale, în speță nefiind vorba despre un astfel de act, întrucât ordinul comun respectă dispozițiile legale în vigoare la data emiterii sale (31 martie 2009) . Totodată, a menționat că sunt exceptate de la revocare actele administrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, ordinul comun dând naștere în patrimoniul reclamantei dreptului de a beneficia de scutirea la plată a sumei de 40.651,78 dolari SUA Acest drept a fost exercitat de reclamantă, de exemplu, prin faptul că această datorie a fost ștearsă din contabilitate, urmând ca toate declarațiile fiscale ulterioare să fie făcute în baza noii situații contabile de la sfârșitul anului 2009, raportările contabile pentru anul financiar 2009 fiind închise până la momentul emiterii deciziei atacate. Pe lângă considerentele expuse anterior, reclamanta a apreciat că în virtutea principiului simetriei se impunea ca actul de revocare să fie realizat în aceeași formă în care a fost emis actul revocat. Or, actul revocat era un act complex, apărând sub forma unui ordin comun, de aceea apreciază aceasta că și actul de revocare ar fi trebuit emis tot sub forma unui ordin comun de revocare. Referitor la susținerile pârâtei că revocarea ordinului comun a fost prilejuită de abrogarea Legii nr. 290/2002 cu modificările și completările sale prin intermediul Legii nr. 45/2009, mai precis prin intermediul art. 56 alin. (l), precum și că O.U.G. nr. 29/2005 modifică Legea nr. 290/2002, care este și ea la rândul ei abrogata prin intermediul Legii 45/2009, reclamanta a precizat următoarele: În realitate, O.U.G. nr. 29/2005 nu conține în întregime dispoziții modificatoare cu privire la Legea nr. 290/2002, ci, din cele trei articole ale sale, numai unul vizează modificarea Legii nr. 290/2002. Așadar, articolul modificator din O.U.G. 29/2005 va fi abrogat împreună cu legea pe care o modifică, celelalte două articole rămânând în vigoare. Astfel, unitatea reclamantă apare ca stațiune de cercetare-dezvoltare la poziția 25 din Anexa 2 la Legea nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu Șișești", anexă ce face parte integrantă din lege conform art. 21 (l) din același act normativ. Art. III (l) din O.U.G. nr. 29/2005 pentru modificarea Legii nr. 290/2002 enumera înlesnirile la plata obligațiilor fiscale de care pot beneficia unitățile de cercetare-dezvoltare cuprinse în anexele 1 a), 1 b), 2, 4, 5, 6 Legea 290/2002, deci și unitatea reclamantă, având în vedere că aceasta figura pe anexa 2 la poziția 25. La data de 30 iunie 2008, a intrat în vigoare O.U.G. nr. 96/2008 privind modificarea art. III (l), lit. b) din O.U.G. nr. 29/2005 pentru modificarea Legii nr. 290/2002, urmând ca acesta să aibă următorul conținut: "fac obiectul Înlesnirilor la plată prevăzute la lit. a) și sumele preluate pentru încasarea de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, reprezentând contribuția datorată fondului național unic de asigurări sociale de sănătate. Sumele reprezentând creditele și dobânzile aferente preluate de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului de la B. SA fac obiectul scutirii la plată". În temeiul textului de lege citat, unitatea reclamantă care intra în ipoteza descrisă de acest articol, a înaintat către AVAS în luna august 2008 documentația necesară în vederea obținerii scutirii, urmând a i se emite ordinul comun ce a fost retractat prin decizia de anulare atacată. În concluzie, în opinia reclamantei, O.U.G. nr. 29/2005 conține trei articole, din care numai unul, respectiv art. I, modifică Legea nr. 290/2002. În consecință, art. 56 alin. (1) din Legea nr. 45/2009 va abroga numai art. I din O.U.G. nr. 29/2005, celelalte două articole rămânând în vigoare. Acest punct de vedere este concordant cu cel al Departamentului Legislativ - Direcția Procedură Legislativă, sinteze și evaluări din cadrul Parlamentului României a cărui opinie cu privire la abrogarea art. III din O.U.G. nr. 29/2005 a fost solicitată prin adresa nr. 24/113 din 16 februarie 2010. Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat cu prioritate excepția lipsei calității sale procesuale pasive. Pârâta Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului a depus întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința civilă nr. 5330 din 26 septembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. Bacău, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a anulat Decizia nr. 3 din 7 noiembrie 2011 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a constatat că Ordinul comun a fost avizat de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului la data de 6 aprilie 2009, în condițiile în care Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale emisese Ordinul încă din februarie 2009, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 45/2009. Din succesiunea actelor normative incidente în cauză, instanța de fond a reținut că ordinul de scutire a fost emis ca efect al O.U.G. nr. 29/2005, ordonanță care conținea trei articole, dintre care articolul I modifica Legea nr. 290/2002. Celelalte două articole, care vizează alte aspecte au, din punct de vedere legislativ, o existență de-sine-stătătoare, nefiind afectate de intrarea în vigoare a Legii nr. 45/2009, care la art. 56 alin. (1) prevede abrogarea Legii nr. 290/2002 (cu excepția art. 7 alin. (1) și a art. 8 alin. (3)). Prin urmare, instanța de fond a apreciat că art. III din O.U.G. nr. 29/2005, în considerarea căruia s-a emis ordinul comun, nu a fost abrogat și nu a fost modificat, fiind, deci, irelevantă data intrării în vigoare a Legii nr. 45/2009, sub aspectul justificării anulării facilității fiscale. Neputându-se reține motivarea deciziei de anulare, aceasta apare ca fiind lipsită de netemeinicie. Decizia este însă nelegală și în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 din care rezultă că nu mai poate fi anulat/revocat actul administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Or, instanța de fond a constatat că Ordinul comun nu era un act nelegal, intrase în circuitul civil și produsese efecte juridice în cei peste doi ani și jumătate în care a fost în vigoare prin faptul că datoria reclamantei a fost stinsă, aspect ce rezultă din bilanțul contabil aferent anului 2009 depus la dosar. De asemenea, instanța de fond a apreciat că, în baza principiului simetriei actelor juridice, chiar dacă ar fi fost îndeplinite condițiile pentru revocarea ordinului comun, acest lucru ar fi trebuit realizat tot printr-un ordin comun al celor două autorități publice emitente, și nu numai de către unul dintre emitenți.

Recursul Autorității pentru Administrarea Activelor Statului AAAS (fosta AVAS) Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs pârâta AVAS, invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În esență, recurenta a susținut că: • au fost greșit interpretate principiile aplicării legii în timp; • anularea ordinului comun a avut ca temei modificarea legislației în materie, respectiv noile dispoziții introduse de Legea nr. 45/2009; • efectele ordinului atacat urmau să se producă ulterior intrării în vigoare a noilor reglementări; • în realitate, semnătura ministrului agriculturii și dezvoltării rurale pe ordinul de acordare a înlesnirilor are semnificația unui aviz consultativ, astfel că nu era necesar acordul acestuia pentru anularea înlesnirilor acordate; • în baza Tratatului de aderare, termenul limită de aplicabilitate a schemelor de ajutor de stat era 31 decembrie 2009; pentru orice măsură de ajutor de stat acordată după această dată este necesară notificarea Comisiei Europene și obținerea autorizării acesteia.

Întâmpinarea A. Bacău În cauză a formulat apărări numai intimata A. Bacău, care, prin întâmpinarea înregistrată la data de 3 aprilie 2014, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimata a susținut că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 56 alin. (1) din Legea nr. 45/2009 prin care s-a abrogat Legea nr. 29/2002, însă nu au fost abrogate și celelalte prevederi din O.U.G. nr. 29/2005, inclusiv art. III, care a reprezentat temeiul emiterii ordinului comun. A mai arătat că referirile la Tratatul de aderare a României la UE nu pot fi luate în considerare, câtă vreme înlesnirile fiscale și-au produs efectele în aprilie 2009, după cum a dovedit prin prezentarea bilanțului contabil pe anul 2009, înregistrat la ANAF.

Prima decizie pronunțată în recurs și contestația în anulare Prin Decizia nr. 1804 din 8 aprilie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a anulat ca netimbrat recursul declarat de AVAS, cu motivarea că recurenta nu a făcut dovada timbrării căii de atac exercitate, conform art. 11 din Legea nr. 146/1997 și art. 3 din O.G. nr. 32/1995. Împotriva acestei decizii, AVAS a formulat contestație în anulare care a fost admisă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 1729 din 27 aprilie 2015, reținându-se neregularitatea procedurii de citare cu recurenta pentru termenul din 8 aprilie 2014, când s-a soluționat recursul său, motiv prevăzut de art. 317 alin. (1) C. proc. civ. Totodată, s-a punctat că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 86 din O.U.G. nr. 51/2008, potrivit cărora cererile formulate de AVAS sunt scutite de plata taxei judiciare de timbru. Ca urmare, s-a anulat decizia pronunțată de instanța de recurs, fixându-se termen pentru soluționarea căii de atac prezentate la pct. 3.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei, a apărărilor din întâmpinare, cât și potrivit dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Intimata-reclamantă A. Bacău a supus controlului de legalitate pe calea comună reglementată de art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Decizia nr. 3 din 7 noiembrie 2011 prin care recurenta-pârâtă AVAS a anulat Ordinul comun MAPDR/AVAS nr. 194/31.03.2013/6.04.2015 privind acordarea de înlesniri la plata obligației bancare restante de care a beneficiat autoarea demersului judiciar. Soluționând acțiunea, curtea de apel a reținut că toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă sunt fondate. Sentința curții de apel reflectă interpretarea și aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt premisă, fiind însușită de instanța de control judiciar. Răspunzând punctual la criticile recurentei, Înalta Curte constată, mai întâi, că potrivit principiului simetriei actelor juridice, AVAS nu avea prerogativa anulării/revocării unui act administrativ pe are l-a emis împreună cu Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în condițiile în care acesta din urmă și-a exprimat refuzul motivat de a semna decizia de anulare a ordinului comun. Susținerea recurentei potrivit căreia, în realitate, nu era necesară angrenarea MADR în procedura de acordare a înlesnirilor la plată finalizată cu ordinul comun, decât prin prisma solicitării unui aviz consultativ, este contrazisă nu numai de denumirea acestui act administrativ, dar și de întreg conținutul său, fiind evident că acordarea scutirii la plată a sumei de 40.651,78 dolari SUA (soldul creanței bancare preluate de AVAS de la B. SA) reflectă voința ambelor autorități publice semnatare: AVAS și MAPDR, reprezentate de președinte, respectiv ministru. De asemenea, este judicios și considerentul fondului potrivit căruia AVAS nu mai putea revoca ordinul comun întrucât acesta intrase "în circuitul civil și a produs efecte juridice", în sensul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 1 din Ordinul comun: "Se acordă A. Bacău, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 96/2008, scutirea la plată a sumei de 40.651,78 dolari SUA, reprezentând soldul creanței bancare preluate de AVAS de la B. SA, consolidat conform prevederilor O.U.G. nr. 51/1998 republicată, cu modificările și completările ulterioare, ce figurează în evidența AVAS la data emiterii Ordinului comun", iar potrivit art. 3 alin. (2) "Prezentul Ordin constituie titlu executoriu conform art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 51/1998 privind valorificarea unor active ale statului, republicată, cu modificările și completările ulterioare". Ca urmare, după cum arată și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin întâmpinarea formulată la fondul cauzei, stațiunea reclamantă "a fost scutită de la plata creanței bancare, ceea ce presupune executarea dintr-o dată a prevederilor ordinului comun, respectiv producerea de efecte juridice". Nu în ultimul rând, bilanțul contabil aferent anului 2009 confirmă că datoria în discuție a fost stinsă. În acest cadru, este lipsită de suport teza neparcurgerii procedurii de autorizare a ajutorului de stat de către Comisia Europeană, câtă vreme nu s-a depășit termenul limită convenit prin Tratatul de Aderare a României și Bulgariei la UE, pentru desfășurarea schemelor de ajutor de stat aflate în derulare care au ca beneficiari agenți economici din domeniul agriculturii: 31 decembrie 2009. Nici în ceea ce privește "fondul" problemei litigioase, adică interpretarea cadrului normativ care a condus la emiterea deciziei atacate, criticile recurentei nu pot fi primite. În esență, recurenta și-a justificat soluția administrativă prin "modificarea legislației în materie", respectiv prin noile dispoziții introduse de Legea nr. 45 din 20 martie 2009, publicată în M. Of. la data de 30 martie 2009. Mai întâi, Înalta Curte observă că la data emiterii ordinului comun, actul normativ în discuție era deja în vigoare. Apoi, concluzia că art. 56 alin. (1) din Legea nr. 45/2009 privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu Șișești" și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industriei alimentare ar fi abrogat odată cu Legea nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare-dezvoltare din domeniul agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu Șișești" (cu excepția prevederilor art. 7 alin. (1) și ale art. 8 alin. (3)) și dispozițiile O.U.G. nr. 29/2005 este greșită, și în această privință raționamentul primei instanțe fiind la adăpost de orice critică. Este real că potrivit art. 60 din Legea nr. 24/2000 "dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta", numai că pot fi circumscrise acestora numai prevederile art. I din O.U.G. nr. 29/2005, nu și cele de la art. II și III din ordonanța de urgență, dispoziții care au o existență de-sine-stătătoare. Că este așa rezultă chiar din cuprinsul art. 56 alin. (2) din Legea nr. 45/2009, text legal care prelungește termenul prevăzut de art. III alin. (1) lit. a)) din O.U.G. nr. 29/2005, până la intrarea în vigoare a hotărârilor de guvern privind reorganizarea unităților de cercetare-dezvoltare respective, dispoziție legală lipsită de orice finalitate dacă art. III ar fi, la rândul său, abrogat. În fine, Înalta Curte remarcă împrejurarea că prin punctul de vedere nr. 64/26 din 22 februarie 2010 transmis de către Departamentul Legislativ din cadrul Camerei Deputaților se formulează aceeași concluzie cu privire la efectele dispoziției abrogatoare cuprinse în art. 56 alin. (1) din Legea nr. 45/2009. Conchizând, pentru toate argumentele ce preced, neexistând motive de reformare sau casare a sentinței atacate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de față, ca nefondat.