ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1611/2016

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12 decembrie 2014, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, constatarea încetării de drept a efectelor Ordonanței nr. 310 din 17 septembrie 2013, anularea Ordonanței nr. 121 din 25 aprilie 2013 prin care a fost dispusă sancționarea contravențională a reclamantului A. cu suma de 10.000 lei și suspendarea, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, a efectelor acestei ordonanțe până la soluționarea definitivă a cauzei, anularea Ordonanței nr. 122 din 25 aprilie 2013 prin care a fost dispusă sancționarea contravențională a reclamantului B. cu suma de 10.000 lei și suspendarea, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, a efectelor acestei ordonanțe până la soluționarea definitivă a cauzei, precum și anularea Ordonanței nr. 123 din 25 aprilie 2013 prin care pârâta a dispus obligarea reclamanților la vânzarea acțiunilor deținute cu depășirea pragului de 5% din capitalul social al emitentului C. SA.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1914 din 17 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității capătului 1 al cererii formulate de reclamanții A. și B. și, în consecință, a respins, ca inadmisibil, acest capăt al cererii; a admis excepția prescripției dreptului la acțiune cu privire la capetele 2, 3 și 4 ale cererii și, în consecință, a respins aceste capete, constatând prescris dreptul la acțiune.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanții A. și B. au formulat recurs, prin care au solicitat casarea sentinței recurate, respingerea excepțiilor inadmisibilității și prescripției dreptului la acțiune invocate de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și trimiterea cauzei spre a fi judecată pe fond. Au invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat. Susțin recurenții-reclamanți că a fost în mod greșit și nelegal admisă excepția prescripției dreptului la acțiune. Astfel, intimata-pârâtă nu le-a comunicat răspunsul la plângerea prealabilă și în fața instanței nu a făcut dovada valabilei comunicări, în condițiile în care de la data comunicării curge termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Arată că înscrisul aflat la dosar fond, confirmare de primire cu data de 10 iulie 2013, face tocmai dovada contrarie, a lipsei comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, pentru că semnătura de confirmare a primirii nu aparține niciunei persoane din cadrul Cabinetului de Avocat G., nefiind aplicată ștampila cabinetului. Critică recurenții și aprecierea instanței de fond cu privire la faptul că situația dedusă judecății nu se află sub incidența cazului de suspendare a prescripției prevăzut de art. 2532 pct. 6 C. civ., referitor la suspendarea termenului de prescripție pe durata negocierilor purtate în scopul rezolvării pe cale amiabilă a neînțelegerilor dintre părți. În speță, au depus memoriul la solicitarea autorității intimate, aceasta manifestându-și voința pentru a continua discuțiile pentru a se încerca soluționarea pe cale amiabilă a diferendului. Mai arată că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material și cât privește întreruperea termenului de prescripție de 6 luni. Pentru a pregăti cererea de chemare în judecată reclamanții din prezenta cauză au formulat o cerere de chemare în judecată prealabilă, pentru a se dispune obligarea intimatei-pârâte la furnizarea de informații și documente esențiale pentru a demonstra nelegalitatea actelor atacate, pentru că, prin art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se reglementează doar facultatea judecătorului, iar nu obligația, de a cere înscrisurile ce au stat la baza emiterii actelor administrative atacate. Apreciază recurenții că cele arătate, referitoare la lipsa dovezii comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, îngrădirea accesului lor la documente relevante, încercarea soluționării diferendului pe cale amiabilă, pot fi apreciate drept motive întemeiate, în sensul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi incident termenul de decădere de un an de la data comunicării actului, impunându-se respingerea excepției prescripției dreptului la acțiune. De asemenea, în mod greșit și nelegal a fost admisă și excepția inadmisibilității primului capăt de cerere, prin care au solicitat obligarea intimatei-pârâte la emiterea unui act administrativ pentru recunoașterea unui drept pretins (prin care să confirme încetarea efectelor Ordonanței nr. 310 din 17 septembrie 2012), ca urmare a nesoluționării în mod favorabil a cererii administrative adresate, în sensul emiterii actului respectiv. Astfel, primul capăt de cerere se circumscrie obiectului acțiunii judiciare, reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate de intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică, pentru următoarele motive: Comunicarea Deciziei nr. 188 din 5 iulie 2013 de soluționare a contestației formulate de recurenți împotriva Ordonanțelor nr. 121, 122, 123 s-a făcut prin mandat poștal cu confirmare de primire, care poartă ștampila oficiului poștal de destinație, la adresa indicată de reprezentantul recurenților, respectiv la sediul SPA G.. Astfel, data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă este data care rezultă din dovada de comunicare depusă la dosarul cauzei. Termenul în care putea fi sesizată instanța a început să curgă de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă - 05 iulie 2013, conform art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Recurenții au introdus cererea de chemare în judecată la data de 12 februarie 2014. Recurenții-reclamanți nu s-au apărat invocând lipsa comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ci invocând incidența art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 conform căruia cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, în cazul în care indică motive temeinice pentru care termenul de 6 luni nu a putut fi respectat. Prima instanță a decis corect că motivele invocate de recurenții-reclamanți nu constituie motive temeinice în sensul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cât privește invocarea cazurilor de suspendare a prescripției prevăzute de art. 2532 pct. 4 și 6 C. civ. și a cazului de întrerupere a termenului de prescripție prevăzut de art. 2537 pct. 2 C. civ., în mod corect prima instanță a reținut că nu sunt incidente aceste cazuri de suspendare/întrerupere a curgerii termenului de prescripție întrucât audiența și memoriile depuse ulterior datei emiterii actelor administrative individuale nu sunt altceva decât demersuri paralele care nu pot fi asimilate unor cauze de întrerupere/suspendare a termenului de prescripție. Depunerea documentelor care au stat la baza emiterii actului administrativ este o obligație a autorității administrative, conform art. 13 alin. (1) și 4 din Legea nr. 554/2004, iar nu o facultate cum susțin recurenții, așa încât solicitarea acestor documente în baza Legii nr. 544/2001 nu constituie motiv temeinic pentru întreruperea termenului de prescripție, ci este un subterfugiu invocat pentru a acoperi nedepunerea în termen a cererii de chemare în judecată. În mod corect instanța de fond a apreciat că este întemeiată excepția inadmisibilității primului capăt de cerere, în raport de dispozițiile coroborate ale art. 1 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât dreptul la acțiune în contencios administrativ privește o cerere în realizare iar nu o cerere în constatare. Potrivit art. 35 C. proc. civ., cererea în constatarea existenței sau inexistenței unui drept nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului, pe orice altă cale prevăzută de lege.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4 noiembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 2 martie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivele de recurs formulate de reclamanți privesc atât soluția pronunțată asupra primului capăt de cerere, respins pe temeiul inadmisibilității, cât și soluția pronunțată asupra celorlalte capete ale cererii, respinse pe temeiul intervenirii prescripției dreptului la acțiune. Prin primul capăt al cererii de chemare în judecată s-a solicitat constatarea încetării de drept a efectelor Ordonanței CNVM nr. 310 din 17 septembrie 2013. Prin capetele 2, 3 și 4 ale cererii s-a solicitat anularea Ordonanțelor nr. 121, 122 și 123 emise la data de 25 aprilie 2013. Deși recurenții au invocat motivele de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., din cuprinsul criticilor dezvoltate rezultă că acestea se subscriu exclusiv motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Prima instanță a admis în mod legal excepția inadmisibilității primului capăt al cererii introductive. Recurenții susțin că prin Cererea depusă la ASF cu nr. 32676 din 5 decembrie 2012 au cerut autorității intimate să emită un act administrativ prin care să le recunoască dreptul pretins, respectiv să confirme încetarea efectelor Ordonanței nr. 310 din 17 septembrie 2012, ca urmare a expirării duratei acesteia (limitată în timp la perioada în care au subzistat circumstanțele avute în vedere la data emiterii ei). În lipsa unui răspuns favorabil la această cerere și în condițiile respingerii plângerii prealabile formulate împotriva Ordonanțelor nr. 121, 122 și 123 din 25 aprilie 2013, au formulat primul petit al cererii, al cărui scop este acela de a obliga autoritatea intimată la emiterea unui act administrativ prin care să recunoască recurenților dreptul pretins. Prin sentința recurată sunt analizate aceste argumente prezentate prin răspunsul la întâmpinare cu titlu de apărări față de excepția inadmisibilității și care sunt reiterate prin cererea de recurs. Prin intermediul lor, recurenții-reclamanți au urmărit să precizeze obiectul primului capăt al cererii, formulat inițial ca o acțiune în constatare (vădit inadmisibilă în contencios administrativ, în raport de prevederile exprese ale art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), în sensul că se îndreaptă împotriva unui act administrativ asimilat reprezentat de nesoluționarea Cererii administrative nr. 32676 din 5 decembrie 2012. Prima instanță a reținut în mod corect că nu se poate considera că, pe calea primului capăt al cererii, se atacă actul administrativ asimilat invocat, de vreme ce la data de 25 aprilie 2013 Comisia Națională a Valorilor Mobiliare a emis ordonanțele de sancționare contravențională a reclamanților, precum și Ordonanța nr. 123 prin care s-a stabilit obligația lor de a vinde în termen de 3 luni de la emiterea ordonanței acțiunile care depășesc pragul de 5% din capitalul social al emitentului, în preambulul acestor ordonanțe invocându-se Ordonanța CNVM nr. 130/2012. Cererea de constatare a încetării de drept a efectelor Ordonanței nr. 310/2012 este inadmisibilă raportat la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Recurenții-reclamanți au avut posibilitatea de a contesta, în condițiile și termenul prevăzute de Legea nr. 554/2004, Ordonanțele nr. 121, 122 și 123 din 25 aprilie 2013 prin care, în mod cert, a fost soluționată implicit și Cererea nr. 32676 din 5 decembrie 2012. Din cuprinsul acestor ordonanțe rezultă, fără dubiu, că autoritatea pârâtă a considerat că Ordonanța nr. 310 din 17 septembrie 2012 nu este lipsită de obiect și că ea continuă să-și producă efectele. În aceste condiții, rezultă că recurenții-reclamanți au avut deschisă calea acțiunii în realizare constând în acțiunea în anularea Ordonanțelor nr. 121, 122 și 123, care face inadmisibilă acțiunea în constatarea încetării de drept a efectelor Ordonanței nr. 310/2013. Este legală și soluția de respingere a capetelor 2, 3 și 4 de cerere pe temeiul prescripției dreptului la acțiune întrucât, așa cum a reținut prima instanță, acțiunea în contencios administrativ a fost introdusă la data de 10 februarie 2014, cu depășirea termenul legal de prescripție de 6 luni, prevăzut d art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, termen care a curs de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă îndreptată împotriva Ordonanțelor nr. 121, 122 și 123 din 25 aprilie 2013. Această dată a comunicării a răspunsului la plângerea prealabilă a fost 10 iulie 2013, așa cum rezultă din dovada de comunicare prezentată de autoritatea pârâtă. Recurenții se mărginesc să afirme că răspunsul la plângerea prealabilă a fost comunicat unei persoane necunoscute întrucât semnătura de confirmare a primirii aplicată pe dovada de comunicare nu ar aparține avocatului care îi reprezintă pe recurenți, situație în care operează o prezumție legală că procedura de comunicare nu a fost îndeplinită. Înalta Curte constată că intimata pârâtă a prezentat un înscris care atestă comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă, întocmit de lucrătorul oficiului poștal de destinație a comunicării poștale, care cuprinde semnătura reprezentantului destinatarei SPA G., după legitimarea acestuia. Această semnătură nu a fost contestată în condițiile prevăzute de art. 301 C. proc. civ., la primul termen după depunerea înscrisului în fața primei instanțe, situație în care operează decăderea reclamanților, cărora li s-a opus înscrisul, din dreptul de a-l mai contesta. Simpla afirmație a recurenților că această comunicare poștală nu ar fi avut loc nu poate fi reținută, faptul contrar fiind dovedit prin înscrisul menționat. Reiterează recurenții și susținerile privitoare la intervenirea suspendării și întreruperii termenului de prescripție de 6 luni. Se referă, astfel, la prevederile art. 2532 pct. 6 C. civ., în contextul încercărilor de soluționare pe cale amiabilă a litigiului constând în audiența care a avut loc la 22 august 2013 și memoriul ulterior adresat ASF (prin care s-a solicitat revocarea ordonanțelor contestate), arătând că termenul de prescripție a fost suspendat în perioada dintre data audienței și data comunicării adresei prin care a fost soluționat memoriul (22 august - 24 octombrie 2013). Înalta Curte constată că prima instanță a hotărât corect că nu este incident cazul de suspendare a curgerii termenului de prescripție prevăzut de art. 2532 pct. 6 C. civ., dat fiind specificul raporturilor de drept administrativ public stabilite între părți și în condițiile în care demersurile la care se referă recurenții sunt ulterioare respingerii contestației administrative formulate împotriva ordonanței. Existând răspunsul la plângerea prealabilă care atestă, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că autoritatea pârâtă nu înțelege să revoce actele administrative emise, pe care le consideră legale, nu se poate considera că demersurile ulterioare ale recurenților-reclamanți au constituit negocieri în sensul art. 2532 pct. 6 C. civ., întrucât astfel de negocieri nu mai puteau fi purtate. De asemenea, în mod corect s-a reținut că nu sunt incidente dispozițiile art. 2532 pct. 5 C. civ. (potrivit cărora prescripția extinctivă se suspendă cât timp debitorul, în mod deliberat, ascunde creditorului existența datoriei sau exigibilitatea acesteia). Acest caz de suspendare a curgerii termenului de prescripție nu are nicio legătură cu circumstanțele cauzei de față. Necomunicarea, la cererea recurenților, a documentației administrative care a stat la baza emiterii ordonanțelor nu constituie o cauză de suspendare a prescripției. Potrivit art. 13 din Legea nr. 554/2004 o astfel de comunicare are loc, obligatoriu, în cadrul litigiului de contencios administrativ, recurenții-reclamanți având posibilitatea de a cunoaște conținutul documentației care a stat la baza emiterii actelor administrative atacate în cadrul litigiului de față, ca și posibilitatea de a formula apărările pe care le considerau utile împotriva conținutului acestor acte administrative prealabile. În egală măsură, nu este incident nici cazul de întrerupere a termenului de prescripție prevăzut de art. 2537 pct. 2 C. civ., prin depunerea cererii de chemare în judecată care a avut ca obiect comunicarea actelor administrative care au stat la baza emiterii ordonanțelor. Cazul de întrerupere a curgerii termenului de prescripție anterior menționat se referă la introducerea cererii de chemare în judecată care privește însuși dreptul a cărui acțiune se prescrie (în cazul de față, dreptul de a cere anularea actelor administrative), iar nu la cereri de chemare în judecată care privesc alte drepturi, apreciate de titularul cererii ca fiind în legătură cu dreptul de a cere anularea actelor administrative. În fine, prima instanță a reținut corect că nu au fost prezentate motive temeinice în sensul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care să permită formularea cererii în termenul mai lung, de decădere, de un an de la data comunicării actului. Împrejurările invocate de recurenți, anterior enunțate, nu erau apte să-i împiedice să acționeze împotriva actelor administrative pe care le considerau vătămătoare în termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de B. și A., ca nefondat.