Decizia nr. 139/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Soluția instanței de fond; 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu B. București și C., anularea Hotărârii nr. 6619 din 27 ianuarie 2011 a B. București și anularea Deciziei nr. 124 din 03 decembrie 2011 a D. și, pe cale de consecință, obligarea pârâtelor să dispună primirea sa în profesia de avocat cu scutire de examen și înregistrarea sa pe tabloul avocaților definitivi din cadrul B. București. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin hotărârea adoptată de D. București s-a dispus respingerea cererii sale de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, motivat de faptul că nu și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat. Totodată, a învederat că prin Decizia nr. 124 din 03 decembrie 2011 a C., a fost respinsă contestația administrativă formulată de reclamant, cu motivarea că din declarațiile B. București, rezultă că, în cadrul interviului, nu i-a fost adresată o singură întrebare așa cum se susține, ci mai multe, iar reclamantul nu și-ar fi însușit legislația profesiei de avocat. Recurentul a mai susținut că procedura de soluționare a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, este reglementată de Hotărârea C. nr. 902 din 11 septembrie 2010. 1.

Prin întâmpinare, pârâta C. a invocat excepțiile lipsei calității sale procesuale pasive și prematurității formulării acțiunii, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. 1.

Prin sentința nr. 7001 din 10 decembrie 2013, Curtea de Apel București a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a C. și excepția prematurității formulării acțiunii, ca nefondate, respingând și acțiunea formulată de reclamant, ca nefondată. 1.

Prin Decizia nr. 4640 din 4 decembrie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul formulat de reclamant, a casat sentința nr. 7001 din 10 decembrie 2012 a Curții de Apel București și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, reținând că prima instanță a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului ce presupunea analizarea legalității actului administrativ în raport cu îndeplinirea/neîndeplinirea condiției referitoare la însușirea legislației specifice profesiei. Totodată, s-a apreciat că se impune a fi depusă la dosar documentația care a stat la baza emiterii actelor atacate, inclusiv înregistrarea audio sau transcrierea acesteia despre care se face vorbire în cuprinsul acestora. 1.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în fond după casare, prin sentința nr. 1542 din 2 iunie 2015, a respins acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată, obligând această parte la plata sumei de 800 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată, către pârâta C. 1.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: În cauză, se constată că soluția de respingere, ca nefondate, a excepțiilor invocate de pârâta C. privind lipsa calității sale procesuale pasive și prematuritatea formulării acțiunii a rămas irevocabilă prin nerecurare, astfel încât nu poate fi repusă în discuție, pentru că aceasta a intrat în autoritatea lucrului judecat. În speță, prima instanță a reținut că este învestită cu soluționarea unei cereri de chemare în judecată formulate împotriva Hotărârii nr. 6619 din 27 ianuarie 2011, emise de D. București și a Deciziei nr. 124 din 03 decembrie 2011, emise de C., acte administrative prin care s-a respins, respectiv s-a menținut soluția de respingere a cererii reclamantului de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. În motivarea acțiunii de sesizare a instanței de contencios administrativ, dar și ulterior, pe parcursul procesului de față, reclamantul a susținut, în esență, că actele administrative atacate sunt nelegale întrucât a răspuns „corect” la singura întrebare ce i-a fost pusă la interviul în fața membrilor B. București și că, astfel, a făcut dovada că și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat. Altfel spus, se observă că reclamantul, prin acțiunea promovată, tinde la o modificare a evaluării făcute pe acest aspect de către membrii B. București, în sensul că se impune apreciat că răspunsurile date la interviu probau faptul că acesta și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat. Așa fiind, judecătorul fondului a subliniat că instanța judecătorească nu se poate substitui comisiei de evaluare a unor cunoștințe, cum este cea constituită în speță din membrii B. București, și nu poate, așadar, reevalua prestația avută la interviu de către un candidat (cum este reclamantul din prezenta cauză), deoarece acestea constituie exclusiv atribuții ale comisiei respective. În aceste cazuri, controlul judecătoresc se exercită doar în ceea ce privește modalitatea în care a fost respectată procedura de concurs. Însă, în prezenta pricină, această chestiune nu a fost invocată de către reclamant, întrucât, prin susținerile constante ale acestuia făcute în cursul procesului și evidențiate mai sus, se apreciază că se urmărește, în realitate, tot reevaluarea concluziei la care au ajuns membrii B. București în urma audierii reclamantului cu ocazia interviului din data de 20 ianuarie 2011, în sensul că „din evaluarea petentului A. a rezultat că acesta nu și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat”. Prin urmare, evaluarea conținutului științific al întrebărilor adresate la interviu și al răspunsurilor date de intervievat la aceste întrebări nu este de competența instanței de contencios administrativ, în acest sens fiind și jurisprudența în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Altfel spus, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită, instanța de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, iar nu înseși aspectele privind conținutul întrebărilor și al răspunsurilor date la acestea. Prima instanță a avut în vedere și faptul că în exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios administrativ însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice. O asemenea abordare se regăsește și în jurisprudența Curtea Europeană a Drepturilor Omului care a decis că, atunci când litigiul privește verificarea legalității procedurii în fața unei comisii de admitere și reexaminarea îndeplinirii de către candidați a condițiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicțională sunt arbitrariul, deturnarea de putere și viciile de procedură. Evaluarea cunoștințelor și a experienței profesionale sunt, însă, elemente similare unui examen de tip școlar sau universitar și se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie. Analizând dacă a fost respectată procedura de soluționare a cererii formulate de către reclamant, de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, prima instanță a reținut că nu există vreun element din care să rezulte că autoritățile pârâte au acționat cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, întrucât autoritățile pârâte au respectat prevederile legale privind soluționarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Astfel, reclamantul a depus la data de 15 iulie 2010 cererea vizând aprobarea primirii sale în profesia de avocat cu scutire de examen, iar, în vederea soluționării cererii formulate de primire în profesie cu scutire de examen, reclamantul a fost invitat la sediul B. București la data de 20 ianuarie 2011, ora 13 00 . Prima instanță a reținut că interviul din acea dată, conform celor redate în transcrierea acestuia, a constat (contrar susținerilor reclamantului) în formularea a trei întrebări de către unul dintre consilierii B. București, respectiv: „dacă reclamantul apreciază că îndeplinește condiția de vechime pentru a fi primit în profesie”, a doua în sensul „dacă din punct de vedere al momentului primirii în profesie. ca avocat, nu știu în ce calitate. de definitiv sau de stagiar . puteți fi primit dacă îndepliniți prima condiție prevăzută de lege” și a treia în sensul „deci vechimea este din 2004, da?”. S-a concluzionat prin Hotărârea nr. 6619 din 27 ianuarie 2011 în sensul că „din evaluarea petentului A. a rezultat că acesta nu și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat” - concluzie la care a achiesat și emitentul Deciziei nr. 124 din 03 decembrie 2011. Autoritățile publice pârâte au făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 și ale pct. 5 alin. (3) din Anexa („Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”) la Hotărârea D. nr. 902/2010 - act normativ care a fost invocat chiar de către reclamant în motivarea cererii de chemare în judecată, ca fiind cel care reglementează procedura de soluționare a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Pe de altă parte, prima instanță a apreciat că, în speță, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii de către reclamant, coroborate cu cele ale art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, din care rezultă reiese că expresia „poate fi primit în profesie”, utilizată de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, conține o normă permisivă care conferă autorității competente un drept de apreciere, în limitele căruia aceasta își poate exercita puterea discreționară și că este firesc, ca orice persoană, care dorește să se înscrie într-un barou de avocați și să exercite această profesie, să cunoască modul de organizare și exercitare a profesiei. 2. Recursul exercitat în cauză; Reclamantul a formulat recurs împotriva sentinței nr. 1452 din 2 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, susținând nelegalitatea și netemeinicia acesteia și invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac recurentul-reclamant a susținut, în esență, că instanța de fond nu a evaluat în mod corect probele administrate în cauză și a pronunțat o sentință nelegală. S-a menționat că din analiza probei privind transcrierea interviului rezultă că în realitate i-a fost adresată o singură întrebare la care a răspuns în mod corect, fiind redate dispozițiile art. 16 din Legea nr. 51/1995. Prin urmare, răspunsul dat întrebării ce i-a fost adresată confirmă că și-a însușit legislația privind profesia de avocat. Arată recurentul că o astfel de concluzie rezultă și din faptul că la proba scrisă de admitere în profesia de avocat în aceiași perioadă la materia privind legislația specifică profesie de avocat, a obținut nota 6, notă suficientă pentru promovarea examenului, subiectele fiind mult mai complexe decât întrebarea adresată în etapa interviului. Sub aspectul însușirii legislației profesiei de avocat, s-a arătat că din singura întrebare ce i-a fost adresată și răspunsul formulat nu se pot trage concluzii privind însușirea legislației specifice profesiei decât în situația în care proba privind transcrierea interviului se coroborează cu proba scrisă menționată anterior, administrată la instanța de fond. În ceea ce privește cheltuielile de judecată, susține recurentul că în mod greșit a fost obligat la 800 lei cu acest titlu, întrucât în raport de prevederile art. 274 C. proc. civ. această sumă este nejustificată. C. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea actelor administrative atacate întrucât din probele administrate în cauză rezultă că recurentului i-au fost puse trei întrebări și nu una, iar instanța nu are competență în a analiza dacă reclamantul a răspuns corect sau nu la întrebările adresate, acesta fiind atributul exclusiv al comisiei de evaluare. A susținut intimata-pârâtă că, mai mult, recurentul nu îndeplinea nici condiția prev. de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 în forma de la data formulării cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, de a avea o vechime în funcția de consilier juridic de cel puțin 10 ani, astfel că nici din acest motiv nu putea fi primit în avocatură. 3. Soluția instanței de recurs; Înalta Curtea, analizând recursul formulat reține că acesta este fondat în limitele și pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Astfel cum rezultă din prezentarea de la pct. 1 al acestei decizii, din Hotărârea nr. 6619 din 27 ianuarie 2011 emisă de B. București și din Decizia nr. 124 din 3 decembrie 2011 emisă de C. reiese faptul că cererea reclamantului de admitere în profesia de avocat cu scutire de examen a fost respinsă ca urmare a neînsușirii cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat. Este adevărat că judecătorului de contencios administrativ îi revine competența de a analiza legalitatea actului în ceea ce privește motivele înscrise în cuprinsul acestuia, neputându-se substitui emitentului, iar comisia de evaluare are atributul de a analiza dacă reclamantul a răspuns corect sau nu la întrebările adresate cu ocazia interviului. Prevederile legale în vigoare la data formulării/soluționării cererii de către reclamant, respectiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, republicată, dispuneau în sensul că, la cerere, puteau fi primite în profesia de avocat, cu scutire de examen, persoanele care îndeplineau condițiile enumerate la alin. (2) lit. a) și lit. b). Instanța de recurs constată că legiuitorul, prin edictarea unei norme juridice permisive „poate fi primit în profesie”, a conferit autorității competente un drept de apreciere discreționar. Astfel, se explică și se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”, ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2) din lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive. De asemenea, în scopul asigurării unei transparențe care să permită instanțelor competente să verifice legalitatea exercitării dreptului de apreciere și existența/ inexistența oricărei forme de arbitrariu, prin Hotărârea nr. 902/2010, D. a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, act care nu a fost atacat/ constatat ca fiind nelegal. Necontestat este că acest Ghid prevede că verificarea cunoștințelor va consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere în cadrul unui interviu, cu privire la legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat. Dispozițiile pct. 5 din Ghidul menționat - „Procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat” prevăd că: „Verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat va consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuții libere prin care se tratează subiecte din legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat (Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, Statutul profesiei de avocat și Codul deontologic al avocaților din Uniunea Europeană și Regulamentul de organizare și funcționare a C. și de desfășurare a ședințelor D. adoptat prin Hotărârea nr. 294 din 15 decembrie 2007). Barourile pot decide ca verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat să se facă și în formă scrisă. Temele privind legislația specifică organizării și exercitării profesiei de avocat precum și bibliografia de pregătire a tematicii verificării vor fi afișate pe site-ul fiecărui barou. Rezultatul verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere”. Analizând proba privind transcrierea interviului susținut de recurentul-reclamant la 20 ianuarie 2011 (filele 15-16 Dosar nr. x/2/2012*, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal) se constată faptul că interviul s-a rezumat la o singură întrebare referitoare la îndeplinirea condiției de vechime pentru a fi primit în profesie. Or, din actele depuse de autoritatea pârâtă la instanța de fond nu rezultă realizarea interviului potrivit cerințelor Hotărârii nr. 902/2010 menționate anterior, întrucât interviul privind verificarea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat nu se poate rezuma la o singură întrebare. În această modalitate nu se poate realiza o apreciere corectă, transparentă, edificatoare, completă referitoare la însușirea cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, astfel cum prevede Ghidul aprobat prin Hotărârea nr. 902/2010, respectiv dispozițiile pct. 5 citate anterior. Mai mult, aspectele privind îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 referitoare la faptul că recurentul-reclamant nu îndeplinea vechimea în funcția de consilier juridic de cel puțin 10 ani pentru a fi primit în profesie, potrivit procedurii, nu puteau face obiectul procedurii de verificare conform pct. 5 din ghidul menționat ci al etapei de verificare a dosarului. De altfel, este de subliniat că din cuprinsul actelor administrative atacate nu rezultă că motivul respingerii cererii l-a constituit neîndeplinirea condiției de vechime prevăzută de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, astfel cum eronat a susținut C. în întâmpinarea formulată. Legalitatea actelor atacate se impune a fi analizată din perspectiva motivelor invocate în cuprinsul acestora și nu din perspectiva altor motive menționate cu ocazia recursului de C. Față de considerentele expuse, instanța de recurs apreciază că actele administrative contestate nu se justifică/ fundamentează în raport cu probele administrate în cauză și motivele de fapt și de drept menționate în cuprinsul acestora. Prin urmare, se impune anularea Hotărârii nr. 6619/2011 a B. București și a Deciziei nr. 124/2011 a D. și obligarea B. București să reia procedura interviului în conformitate cu Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen aprobat prin Hotărârea D. nr. 902/2010. Referitor la celelalte cereri formulate de reclamant, inclusiv cea vizând înregistrarea pe Tabloul avocaților definitivi din cadrul B. București, instanța de recurs apreciază că se impun a fi respinse întrucât nu a avut loc o finalizare a procedurii de primire în profesie, fiind eventual etape ulterioare. În concluzie, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentința recurată, va admite în parte acțiunea în sensul anulării Hotărârii nr. 6619/2011 a B. București și a Deciziei nr. 124/2011 a D. și obligării B. București să reia procedura interviului. Celelalte cereri formulate de reclamant urmează a fi respinse.