Decizia nr. 685/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 303/2014 a Curții de Apel Timișoara

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 11 iunie 2014, reclamantul Orașul Băile Herculane, prin Primar, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară: - anularea Deciziei nr. 185 din 16 mai 2014 emisă de președintele Autorității de Supraveghere Financiară, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 52 din 21 februarie 2014 emisă de Consiliul Autorității de Supraveghere Financiară; - anularea Deciziei nr. 52 din 21 februarie 2014 emisă de Consiliul Autorității de Supraveghere Financiară prin care reclamantul a fost sancționat contravențional cu amenda de 10.000 lei, în calitate de Primar al orașului Băile Herculane, în temeiul Legii nr. 297/2004 privind piața de capital, cu modificările și completările ulterioare; - în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, suspendarea executării Deciziei nr. 52 din 21 februarie 2014 emisă de Consiliul Autorității de Supraveghere Financiară, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 303 din 12 noiembrie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins, în întregime, acțiunea formulată de reclamantul Primarul Orașului Băile Herculane, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că primarul este autoritatea publică locală care, potrivit legii, emite în numele unității administrativ-teritoriale, obligațiuni în exercitarea atribuțiilor legate de executarea bugetului local, asigurând, totodată, reprezentarea acesteia în fața investitorilor. În ceea ce privește susținerea reclamantului - potrivit căreia nu are calitatea de subiect al contravenției, întrucât nu face parte din categoriile la care se referă art. 272 lit. a) și g) din Legea nr. 297/2004, prima instanță a reținut că aceasta nu poate fi primită, câtă vreme legea atribuie calitatea de subiect activ al contravenției, atât emitentului valorilor mobiliare tranzacționate (or, în speță, emitent este primarul - în numele Orașului Băile Herculane), precum și oricăror persoane care de iure sau de facto exercită activități reglementate de lege sau au legătură cu activitatea entităților autorizate. S-a mai arătat, cu referire la critica vizând nedescrierea faptelor reținute în sarcina reclamantului, că aceasta este nefondată, în condițiile în care aceste fapte se regăsesc redate punctual în partea introductivă a deciziei contestate.

Recursul exercitat în cauză Împotriva Sentinței nr. 303 din 12 noiembrie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Primarul Orașului Băile Herculane, solicitând casarea și, pe fond, admiterea contestației, invocând generic prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004. În motivarea căii de atac, recurentul a reiterat argumentele prezentate la fondul cauzei, susținând, în esență, următoarele: - decizia este nulă absolut întrucât este sancționat Primarul orașului Băile Herculane, deși art. 272 alin. (1) lit. g), prevede imperativ categoriile de contravenienți, respectiv, entitățile autorizate, reglementate și supravegheate de C.N.V.M., emitenții de valori mobiliare și/sau membrii consiliului de administrație sau ai consiliului de supraveghere, directorii ori membrii directoratului ai entității autorizate, reglementate și supravegheate sau emitenților de valori mobiliare, precum și persoane fizice care exercită de jure sau de facto funcții de conducere ori exercită cu titlu profesional activități reglementate de prezenta lege sau au legătură cu activitatea entităților autorizate, reglementate și supravegheate de C.N.V.M. și/sau a emitenților de valori mobiliare, după caz, și nu se încadrează în aceste categorii prevăzute expres de lege. - aplicarea sancțiunii s-a făcut fără a fi prezentate motivele de fapt, respectiv fără a se prezenta fapta sau faptele săvârșite care încalcă normele legale ce atrag răspunderea contravențională. - așa-zisele fapte sunt reținute în sarcina sa, având în vedere rezultatele și concluziile analizei efectuate de către direcțiile de specialitate din cadrul ASF, cu privire la încălcarea legislației pieței de capital de către Primarul Orașului Băile Herculane, în calitate de organ executiv al administrației publice, însă aceste rezultate și concluzii nu i-au fost prezentate și nu-i sunt opozabile.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că: - instanța de fond a analizat legalitatea actului administrativ reprezentat de Decizia ASF nr. 52 din 21 februarie 2014 având în vedere motivele dezvoltate de recurentul-reclamant precum și de prevederile legale incidente în cauză, în raport de care a concluzionat că acțiunea reclamantului este neîntemeiată. - din interpretarea prevederilor Legii nr. 297/2004 și ale Legii nr. 215/2001 rezultă că reclamantul, în virtutea calității sale de Primar al Orașului Băile Herculane, organ executiv al administrației publice locale, are o strânsă legătură cu activitatea emitentului a cărui conducere executivă o exercită și în numele căruia negociază emiterea de titluri de valoare. - sunt nefondate criticile aduse de recurentul-reclamant cu privire la art. 5 din decizia de sancționare, în care se stipulează faptul că plângerea nu suspendă executarea sancțiunii, întrucât sancționarea acestuia a fost întemeiată pe prevederile Legii nr. 297/2004 privind piața de capital și nu pe dispozițiile O.G. nr. 2/2001, astfel cum precizează recurentul-reclamant.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 20 iunie 2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 27 octombrie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. A/185 din 16 mai 2014 prin care intimata-pârâtă ASF a soluționat contestația administrativă formulată împotriva Deciziei ASF nr. A/52/2014 prin care s-a dispus sancționarea cu amendă în cuantum de 10.000 lei a recurentului-reclamant, în calitate de Primar al Orașului Băile Herculane. Prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamant, motiv pentru care acesta a formulat recurs. Deși recurentul nu a indicat în mod expres motivul de recurs invocat, prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, criticile sale au fost încadrate în dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se referă la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident. Astfel, prin Decizia ASF nr. A/52 din 21 februarie 2014, s-a dispus sancționarea cu amendă în cuantum de 10.000 lei a recurentului-reclamant, în calitate de Primar al Orașului Băile Herculane, pentru încălcarea prevederilor art. 233 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, cu modificările și completările ulterioare. La emiterea actului administrativ de sancționare au fost avute în vedere următoarele: - Primarul Orașului Băile Herculane nu a informat asupra incapacității de plată a cupoanelor și a ratelor de principal aferente obligațiunilor emise de către emitentul Orașul Băile Herculane și asumate de către acesta prin Prospectul de ofertă publică primară de vânzare obligațiuni. - Primarul Orașului Băile Herculane nu a asigurat un tratament egal investitorilor în ceea ce privește drepturile conferite de deținerea respectivelor valori mobiliare și nu a asigurat toate condițiile și informațiile necesare investitorilor pentru a-și exercita drepturile. Astfel, acesta nu a informat investitorii cu privire la litigiile existente între emitent și anumiți deținători de obligațiuni, având în vedere executarea Acordului de Garantare încheiat între emitent și aceștia. - Primarul Orașului Băile Herculane nu a respectat obligația de a desemna, în perioada 24 februarie 2010 - 25 iulie 2013, un agent de plată prin intermediul căruia obligatarii să-și poată exercita drepturile financiare. Prin constatarea acestor abateri, recurentul-reclamant - în calitate de Primar al Orașului Băile Herculane, organ executiv al administrației publice locale, a încălcat prevederile art. 233 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, cu modificările și completările ulterioare. În consecință, au devenit incidente prevederile art. 271, art. 272 alin. (1) lit. g) pct. 3 și art. 273 alin. (1) lit. b) pct. i) din Legea nr. 297/2004 cu modificările și completările ulterioare. Prima critică pe care o formulează recurentul, se referă la nulitatea absolută a Deciziei nr. 52 din 21 februarie 2014 raportată la prevederile art. 272 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 297/2004 care prevede în mod imperativ categoriile de contravenienți, susținând că nu poate avea calitate de contravenient. Potrivit dispozițiilor art. 272 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, constituie contravenții următoarele fapte săvârșite de către entitățile autorizate, reglementate și supravegheate de C.N.V.M., emitenții de valori mobiliare și/sau de către membrii consiliului de administrație sau ai consiliului de supraveghere, directorii ori membrii directoratului ai entității autorizate, reglementate și supravegheate sau emitenților de valori mobiliare, precum și de către persoane fizice care exercită de jure sau de facto funcții de conducere ori exercită cu titlu profesional activități reglementate de prezenta lege sau au legătură cu activitatea entităților autorizate, reglementate și supravegheate de C.N.V.M. și/sau a emitenților de valori mobiliare, după caz (...). Or, după cum și recurentul menționează, emitentul valorilor mobiliare a fost Orașul Băile Herculane. Potrivit prevederilor art. 61 alin. (1) și art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică și reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și injustiție. Conform dispozițiilor art. 63 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) lit. c), primarul, inițiază în condițiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi și emiterea de titluri de valoare în numele unității administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 233 alin. (1) din Legea nr. 297/2004, organele administrației publice centrale și locale, precum și organismele internaționale trebuie să asigure tratament egal investitorilor privind drepturile conferite de deținerea respectivelor valori mobiliare. De asemenea, organele administrației publice centrale și locale, precum și organismele internaționale trebuie să asigure toate condițiile și informațiile necesare investitorilor să-și exercite drepturile cu privire la valorile mobiliare (obligațiuni) admise la tranzacționare. Aceste autorități trebuie să publice informații privind convocarea adunărilor generale ale obligatarilor, plata dobânzilor și rambursarea împrumutului și să desemneze un agent de plată, prin care obligatarii să-și poată exercita drepturile financiare. Rezultă că primarul reprezintă organul executiv al administrației publice locale, putând avea calitate de contravenient în condițiile Legii nr. 297/2004 privind piața de capital atunci când autoritatea publică administrativă este emitent de valori mobiliare. Cea de-a doua critică a recurentului se referă la încălcarea prevederilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, act normativ care reprezintă norma de reglementare cu caracter general în materie de contravenții, în sensul că aplicarea sancțiunii s-a făcut fără a fi prezentată fapta săvârșită care încalcă normele legale ce atrag răspunderea contravențională. Critica este nefondată întrucât Legea nr. 297/2004 privind piața de capital derogă de la prevederile O.G. nr. 2/2001 în ceea ce privește procedura de constatare și sancționare a contravențiilor. Acest act normativ cât și Statutul C.N.V.M., aprobat prin O.U.G. nr. 5/2002, cuprind norme procedurale speciale de constatare a contravențiilor și aplicare a sancțiunilor în domeniul pieței de capital, fiind pe deplin aplicabil principiul de drept "specialia generalibus derogant". Normele speciale contravenționale din domeniul pieței de capital, fiind derogatorii de la normele generale, se aplică întotdeauna când ne aflăm în prezența unui caz ce intră sub incidența acestora. Potrivit dispozițiilor art. 233 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, forma în vigoare la momentul aplicării sancțiunii, (1) Organele administrației publice centrale și locale, precum și organismele internaționale trebuie să asigure tratament egal investitorilor privind drepturile conferite de deținerea respectivelor valori mobiliare. Un emitent ale cărui obligațiuni sunt admise la tranzacționare pe o piață reglementată din România și pe una sau mai multe piețe reglementate din cadrul statelor membre este obligat să furnizeze piețelor informații echivalente. (2) Organele administrației publice centrale și locale, precum și organismele internaționale trebuie să asigure toate condițiile și informațiile necesare investitorilor să-și exercite drepturile. Aceste autorități trebuie: a) să publice informații privind convocarea adunărilor generale ale obligatarilor, plata dobânzilor și rambursarea împrumutului; b) să desemneze un agent de plată, prin care obligatarii să-și poată exercita drepturile financiare. Recurentul-reclamant a fost sancționat pentru încălcarea dispozițiilor art. 233 din Legea nr. 297/2004, cu amendă în cuantum de 10.000 lei în calitate de Primar al orașului Băile Herculane, organ executiv al administrației publice locale. Prin actul administrativ a cărui anulare se solicită în prezenta cauză, A.S.F. a avut în vedere tocmai îndeplinirea obiectivului fundamental de asigurare a protecției investitorilor împotriva practicilor neloiale, abuzive și frauduloase, precum și de prevenire a afectării egalității de informare și tratament investitorilor sau al intereselor acestora. Potrivit art. 2 alin. (3 1 ) din Legea nr. 297/2004 sunt executorii în temeiul legii. Pentru argumentele deja pe larg înfățișate mai sus, instanța de recurs arată că toate susținerile sunt nefondate, în cauză fiind în mod judicios menținute actele administrative atacate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Orașul Băile Herculane, prin primar, împotriva Sentinței nr. 303 din 12 noiembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.