ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3798/2015

Decizia nr. 3798/2015

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul de Chimie Macromoleculară a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial „Dezvoltarea Resurselor Umane”, suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. OI/9781/SJCSN/28.10.2013 încheiat de către pârât, până la soluționarea pe fond a cauzei.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 669 din 26 februarie 2014, a respins excepția lipsei de obiect și cererea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Institutul de Chimie Macromoleculară, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a arătat, în esență, că prima instanță nu a dat eficiență prevederilor art. 208 C. proc. civ., iar hotărârea recurată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, apreciindu-se eronat că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la motivul întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurentul a apreciat că în mod greșit prima instanță a admis proba cu înscrisurile depuse de pârât și nu a respins excepția invocată, în virtutea efectului decăderii prevăzut de art. 208 alin. (2) din același cod, ca urmare a faptului că nu a formulat întâmpinare în termenul prevăzut de lege, făcând referire și la prevederile art. 204 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., în legătură cu modificarea cererii.

Referitor la încălcarea și greșita aplicare a normelor de drept material, arată că prima instanță a omis să analizeze pct. 1-5 din cererea introductivă, apreciind în mod greșit că motivele de nelegalitate invocate se referă la aspecte ce țin de fondul cauzei și că singurele argumente care ar putea fi luate în considerare sunt cele privind aplicarea retroactivă a unor dispoziții legale, de la pct. 6, 9-13 și 16.

În opinia sa, prima instanță avea obligația, prin pipăirea fondului, să cerceteze în amănunt îndeplinirea condițiilor existenței unui caz bine justificat și a pagubei iminente cu privire la care apreciază că sunt întrunite, în cauză, împrejurările legate de starea de fapt și de drept arătate în cerere sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului contestat, prin raportare la prevederile Regulamentului Consiliului nr. 1605 din 25 iunie 2002 și la dispozițiile art. 111 din contractul de finanțare, temeiuri ale actului atacat, care în opinia sa sunt greșite.

De asemenea, este îndeplinită condiția cazului bine justificat și prin raportare la greșita aplicare retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, regulamentul menționat privește întocmirea și execuția bugetului general al Comunităților Europene, iar în ceea ce privește obligația respectării dispozițiilor art. 52 din acest act, solicită a se avea în vedere domeniul de aplicare a normei indicate de pârât, respectivele prevederi impun obligații doar actorilor financiari și oricărei alte persoane implicate în execuția, gestioanrea, auditarea sau controlul bugetului, nu pot fi aplicate celor doi membri al comisiei de concurs.

Recurenta a susținut că aplicarea retroactivă a prevederilor art. 111 din contractul de finanțare este evidentă, arătând că prin procesul verbal contestat s-au aplicat retroactiv dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 întrucât încheierea contractului de finanțare (31.03.2010) și comiterea pretinselor nereguli (mai 2010) au avut loc anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, la data desfășurării procedurii de atribuire fiind în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Cu privire la condiția producerii unei pagube iminente, recurenta a apreciat că aceasta este îndeplinită, prin executarea actului atacat s-ar crea un prejudiciu material viitor și previzibil și s-ar perturba în mod cert și grav funcționarea institutului care nu are stabilit în buget sume pentru acoperirea unor cheltuieli neprevăzute, cum sunt corecțiile financiare.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 13 iulie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 30 septembrie 2015.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere vizând suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. OI/9781/SJCSN/28.10.2013 încheiat de către intimatul-pârât, prin care s-a stabilit un debit în sarcina sa în suma de 25.660,46 lei.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurentul-reclamant cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurentul-reclamant a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, în principal, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat.

Astfel, nu se poate stabili într-o cerere de suspendare dacă există sau nu conflict de interese, fără o evaluare a chestiunilor de fond, or, criticile invocate la pct. 1-5 din cerere se referă la acest aspect, cum corect a sesizat judecătorul fondului.

Cât privește celelalte critici referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor Contractului de finanțare și prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea, în mod corect prima instanță a reținut, într-o analiză sumară, că acestea nu se verifică.

În raport cu prevederile art. 288 din TFUE, Regulamentul invocat drept temei are aplicabilitate generală, iar în cazul în care s-ar reține că acest act nu ar fi avut efect direct se impune a se avea în vedere că recurentul era obligat să implementeze contractul de finanțare în concordanță cu legislația comunitară, așa cum rezultă din contractul încheiat, în forma ințială.

În cauză, nu se poate susține nici aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 întrucât acestea au vizat procedura de verificare, control și constatare a creantelor bugetare, fiind în discuție verificarea privind respectarea unui contract de finanțare care nu a fost finalizat și nici nu a expirat perioada în care după implementare se putea efectua un control, prin urmare nu are incidență Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 invocată prin punctul de vedere asupra raportului întocmit, în condițiile art. 493 C. proc. civ.

Contrar celor afirmate de recurent, se constată că prima instanță a reținut faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar prin „pipăirea” fondului a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2014.

Înalta Curte mai reține că, prin sentința nr. 1860 din 11 iunie 2014, pronunțată în dosarul nr. 1065/2/2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamant având ca obiect anularea actului administrativ reprezentat de procesul-verbal MEN - OIPOSDRU nr. I/9781/SJCSN/28.10.2013 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență (...), ceea ce reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită.

Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr punerea în executare a unui act administrativ va avea drept consecință diminuarea bugetului instituției, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Referitor la motivul de nelegalitate întemeiat pe prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., instanța de control judiciar apreciază, de asemenea, că nu poate fi primit. Excepția lipsei de obiect, invocată prin întâmpinare și analizată de instanță, cu privire la care recurenta susține că se impunea să se constate decăderea părții în raport cu prevederile art. 208 alin. (2) din același cod, fiind o excepție de fond, putea fi invocată și de către instanță, iar eficiența textului este aceeași în condițiile în care această excepție a fost respinsă.

În privința probei cu înscrisuri încuviințată pârâtului, se constată că acesta a depus la dosar documentația care a stat la baza emiterii procesului-verbal atacat, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, potrivit încheierii din 12 februarie 2014.

Prin urmare, criticile recurentelor sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Institutul de Chimie Macromoleculară împotriva sentinței nr. 669 din 26 februarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2015.