Decizia nr. 2314/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei 1.1. Acțiunea formulată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 24 decembrie 2013, reclamantul A., Primarul U.A.T. Comuna Păulești a solicitat anularea Raportului de evaluare din 11 decembrie 2013 întocmit de A.N.I., în Lucrarea din 4 septembrie 2013, suspendarea executării raportului de evaluare și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 123/CA/2014-P.I. din 2 iunie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea, precizată, formulată de reclamantul A., Primarul U.A.T. Comuna Păulești, în contradictoriu cu pârâta A.N.I., ca neîntemeiată. 2. Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 123/CA/2014-P.I. din 2 iunie 2014 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., primarul U.A.T. comuna Păulești, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, admiterea recursului, casarea, în tot, a sentinței civile atacate și retrimiterea cauzei spre rejudecare la o instanță de același grad, alta decât Curtea de Apel Oradea sau casarea, în parte, a sentinței civile atacate și rejudecând fondul cauzei, admiterea acțiunii în sensul anulării raportului de evaluare întocmit de A.N.I. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a susținut că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Recurentul-reclamant a reluat argumentele invocate și în fața primei instanțe, susținând că B. SA, C. SA și D. SRL nu sunt societăți de interes local, ci societăți de interes regional/zonal (astfel cum este precizat în actele constitutive ale acestor societăți). Judecătorul fondului trebuia să constate că, la data evaluării, niciuna din societățile față de care s-a constatat starea de incompatibilitate nu pot fi calificate de interes local, nefiind întrunite elementele constitutive ale incompatibilității prevăzută de norma legală incidentă în cauză, reclamantul fiind îndreptățit, conform legii, să participe la adunarea generală a acționarilor în societățile de interes regional/zonal, în care comuna Păulești este acționar. Reprezentarea nu s-a realizat în societăți comerciale de interes local, ci în societăți de interes zonal și regional, pe seama specificității obligațiilor instituite prin art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, coroborat cu obligația instituită prin art. 62 alin. (1) din aceleași act normativ. Prima instanță trebuia să constate faptul că, prin actele administrative evaluate (hotărârile consiliului local), primarul nu a fost numit în vreo funcție (noțiune utilizată de legiuitor în cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003) ci că, și-a îndeplinit obligația de a duce la îndeplinire hotărârile consiliului local, în conformitate cu Legea nr. 215/2001. Recurentul-reclamant a menționat că singura distincție făcută de legiuitor în Legea nr. 161/2003 se referă la împărțirea societăților în cele de interes local și cele de interes național, aceasta fiind singura clasificare relevantă în stabilirea stării de incompatibilitate a aleșilor locali.

Apărarea intimatei Prin întâmpinarea formulată, A.N.I. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând că soluția instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea legii. Prima instanță a interpretat corect sintagma funcția de reprezentant, reținând că, deși art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 utilizează termenul de funcție și nu pe cel de calitate menționat la alte litere ale aceluiași aliniat, având în vedere atribuțiile pe care le presupune exercitarea funcției de reprezentant în cadrul adunării generale a acționarilor, aceste atribuții sunt incompatibile cu cele ce decurg din exercitarea funcției de primar. Intimata apreciază că, în mod corect, a calificat prima instanță societățile B. SA, C. SA și D. SRL ca fiind societăți de interes local, în accepțiunea Legii nr. 15/1990, aspect care rezultă din modul de înființare al acestora. Și în ceea ce privește mandatul de reprezentare, soluția primei instanțe este legală și temeinică, în speță identificându-se un mandat legal conferit consiliului local de către unitatea administrativ teritorială, dar și un mandat convențional acordat de către consiliul local reclamantului, care îndeplinea și funcția de primar. În concluzie, intimata a arătat că prima instanță a interpretat în mod corect prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 iulie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., sens în care a fost pronunțată încheierea de admitere în principiu a recursului din 13 aprilie 2016.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului Înalta Curte, pentru motivele arătate în continuare, constată că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, ceea ce atrage incidența motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat. Prin raportul de evaluare contestat și prin sentința recurată, în privința recurentului-reclamant s-a constatat existența situației de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, prin prisma faptului că a deținut simultan atât funcția de primar al comunei Păulești, județul Satu Mare cât și calitatea de reprezentant al unității administrativ teritoriale Păulești în adunarea generală a acționarilor societăților B. SA, C. SA și D. SRL, precum și faptul că nu a respectat obligația de a demisiona din una dintre funcțiile incompatibile, astfel cum prevăd dispozițiile art. 91 alin. (3) teza I din același act normativ. În speță, problema dedusă judecății vizează interpretarea și aplicabilitatea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/ 2003, precum și calificarea celor trei societăți enumerate, ca fiind sau nu societăți de interes local, în sensul acestor dispoziții legale. Potrivit art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar general al municipiului București [...], este incompatibilă cu lit. f) - funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare ...". Din interpretarea prevederilor citate, rezultă că situația de conflict de interese reglementată se referă la societăți de interes local sau de interes național. Incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții/atribuții care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își îndeplinească sarcinile de serviciu. Prima instanță a reținut că societățile enumerate sunt societăți de interes local, iar împrejurarea că ele pot fi definite ca operatori regionali, în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 (asigurând furnizarea/prestarea serviciului/activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ teritoriale asociate), nu le schimbă calitatea de societăți de interes local. Înalta Curte nu împărtășește opinia judecătorului fondului care a calificat societățile B. SA, C. SA și D. SRL ca fiind societăți de interes local, în accepțiunea Legii nr. 15/1990, aspect care ar rezulta din modul de înființare al acestora. Din actele dosarului, rezultă că societatea C. SA a fost constituită ca societate de interes zonal (înființată ca persoană juridică de interes județean, prin participarea a 5 administrații locale), iar potrivit actului constitutiv al acestei societăți, "are ca scop furnizarea de servicii publice de transport public de transport urban și preorășenesc în localitățile limitrofe municipiului Satu Mare /.../ pe bază de gestiune economică și autonomie financiară" . Societatea B. Satu Mare a fost înființată tot ca societate de interes zonal (s-a înființat distinct, și nu prin reorganizarea regiei autonome comunale), iar potrivit actului constitutiv, societatea a dobândit statutul de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, fiind înființată în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate serviciile de utilități publice pe raza de competență a acționarilor. Și din cuprinsul actului constitutiv al societății D. SRL rezultă că "societatea se constituie ca operator regional al serviciului de salubrizare a localităților, în sensul Legii nr. 51/2006, cu modificările și completările ulterioare". Regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001. Potrivit art. 11 din acest text de lege, două sau mai multe unități administrativ teritoriale au dreptul, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, de a coopera și a se asocia în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice, definind și noțiunile "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" și respectiv "operator regional". În înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiect înființarea, organizarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional, destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice. Același act normativ definește termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional, destinate înființării, modernizării și/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii realizate în comun în cadrul asociației. Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, cele trei societăți, ca operatori regionali, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intracomunitară. Contrar aprecierilor primei instanțe, instanța de control judiciar reține că, societățile față de care s-a constatat starea de incompatibilitate, au acționari numai unitățile administrativ-teritoriale au un scop regional și se încadrează în prevederile art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006. Referitor la calificarea unui operator regional de servicii de utilități publice, dacă este sau nu o societate de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/ 2003, s-a pronunțat, în ședința din data de 4 mai 2015, și plenul judecătorilor Secției contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Cu acea ocazie, cu majoritate de voturi, a fost adoptată soluția de principiu în sensul că operatorul regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal/regional nu reprezintă societate de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Prin urmare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecății, iar situația în care s-a aflat reclamantul nu este situația de incompatibilitate la care se referă aceste dispoziții legale. Pluralitatea de unități administrativ teritoriale comunale, municipale și județene, care asigură acționariatul într-o societate ce dobândește statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depășească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local. Incompatibilitățile au rolul de a preveni apariția unor conflicte de interese atunci când, persoana care exercită o anumită funcție, ar putea avea un interes personal ce ar putea influența îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale, cu imparțialitate și obiectivitate. Or, în cauza dedusă judecății, un asemenea potențial pericol nu subzistă întrucât, teritorialitatea interjudețeană face ca mandatul primarului în cadrul adunării generale a asociației să depășească interesul local, subordonându-se unui interes regional. În condițiile în care, regimul strict al incompatibilităților nu prevede un asemenea caz pentru calitatea de reprezentant într-o societate de interes regional, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile. În realizarea rolului constituțional ce revine instanței supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, § 39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară, în care s-a reținut că primarul care deține calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a acționarilor unei societăți comerciale - operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activități de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În acest sens, instanța are în vedere, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015, nr. 1.908/2015, nr. 1.339/2015, nr. 1.410/2015, nr. 1.970/2015, nr. 2.180/2015, nr. 2.181/2015 și nr. 2.183/2015. În consecință, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat, va casa sentința recurată și rejudecând, va admite cererea formulată de reclamant, dispunând anularea Raportului de evaluare din 11 decembrie 2013 întocmit de A.N.I.