ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 727/2016

Cererea de chemare în judecată; Prin cererea formulată, reclamantul A. - primarul B. Orașul Tășnad a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta C., ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. 58487/G/II din 11 decembrie 2013, precum și suspendarea executării acestuia, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Soluția instanței de fond; Prin sentința nr. 72/CA/2014/P.I. din 11 aprilie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: - a respins cererea de repunere pe rol a cauzei; - a admis excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare și, în consecință, a respins ca lipsită de interes cererea de suspendare a executării Raportului de evaluare nr. 58487/G/II din 11 decembrie 2013; - a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta C.

Calea de atac exercitată; Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul A. În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul consideră că hotărârea se fundamentează pe motive contradictorii, chiar străine de natura cauzei, substituind calitatea pârâtei prin găsirea unor argumente, altele decât cele avute în vedere de aceasta la emiterea actului atacat, pentru a-i confirma legalitatea. În opinia primei instanțe, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, sub aspectul că funcția de primar și viceprimar este incompatibilă cu funcția de reprezentant legal al unității administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, sunt incidente în cazul de față. În măsura în care Legea 161/2003, prin art. 87, leagă incompatibilitatea de funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului in adunarea generala a unei societăți comerciale de interes național, fie că acceptăm desuetudinea prevederii, fie conduita dorit reglementată de legiuitor, care, cunoscând distincția dintre calitate și funcție, a precizat survenirea incompatibilității numai în legătură cu deținerea unei funcții. A fi acționar nu este o funcție, ci o calitate, după cum nu există funcții în adunarea generală a acționarilor, ci doar calitatea de membru, aspect pe care l-a cunoscut legiuitorul, care, pentru a nu apărea interpretări de genul cu care ne confruntăm astăzi, a folosit și noțiunea de calitate în același text, definind ce calități atrag starea de incompatibilitate. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat că, odată ce statul adoptă o soluție, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții (Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, parag. 92, sau Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunțată în Cauza Beian împotriva României (nr. 1), parag. 33). Față de toate aceste considerente, este evident faptul că, pe de o parte, hotărârea instanței de fond este nemotivată, sub aspectul că este inexactă și insuficientă și, pe de altă parte, consecința aplicării greșite a normei de drept material. Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul a susținut greșita aplicare a normelor de drept material, învederând că prima instanță a interpretat în mod eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 cu referire la art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006. Sub acest aspect, reclamantul a precizat că, întrucât SC D. SA este o societate de interes regional, calitatea de reprezentat în adunarea generală a acționarilor acesteia nu este incompatibilă cu funcția de primar. Astfel, s-a arătat că prin actul său constitutiv, SC D. SA are ca și obiect de activitate operarea serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare în sistem zonal, Orașul Tășnad, al cărei primar este reclamantul, deținând calitatea de acționar cu un aport de 1.000 lei reprezentând 100 de acțiuni nominative a 10 lei/acțiune. Aria de deservire a societății, ca operator regional, coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intracomunitară, cu obiect de activitate servicii de utilități publice, ceea ce, în opinia reclamantului, depășește ca interes nivelul local al fiecărui membru participant la capitalul social al societății.

Apărările formulate în cauză; Intimata C. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs; În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 14 octombrie 2015, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs; Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. 58728/G/II din 11 decembrie 2013 întocmit de inspectorul de integritate în cadrul C., în temeiul prevederilor art. 8, art. 9, art. 10 lit. b), e) și f), art. 11 și Secțiunea a 3-a din cap. I al Titlului II din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea C., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, ca urmare a sesizării din oficiu în lucrarea nr. 36758/A/II din 04 septembrie 2013, s-a dispus comunicarea Raportului de evaluare persoanei evaluate, precum și comunicarea Raportului de evaluare Instituției prefectului Județului Satu Mare, pentru informare și luarea măsurilor legale ce se impun, după rămânerea definitivă a acestuia. Din cuprinsul raportului a rezultat că recurentul-reclamant a deținut simultan atât funcția de primar al Orașului Tășnad, județul Satu Mare, cât și calitatea de reprezentant al Orașului în cadrul Adunării Generale a Acționarilor a SC D. SA, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 161/2003. În motivarea actului administrativ contestat, inspectorul de integritate a arătat că potrivit Hotărârii Consiliului Local nr. 82 din 30 noiembrie 2006, s-a aprobat participarea B. Tășnad în calitate de acționar la SC D. SA, fiind împuternicit primarul să exercite competențele și atribuțiile în cadrul adunării generale a acționarilor, astfel că primarul Orașului Tășnad - reclamantul din prezenta cauză - a avut calitatea de reprezentant al B. Tășnad în Adunarea Generală a Acționarilor a SC D. SA până la data de 26 septembrie 2013, dată la care a fost desemnat un alt reprezentant al orașului Tășnad în Adunarea Generală a Acționarilor a SC D. SA. Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, deoarece nu se poate susține incidența niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, fiind respectate și exigențele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) C. proc. civ. Mai mult, deși recurentul a invocat acest motiv de recurs, în cuprinsul căii de atac formulată a prezentat argumente prin care a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. Prin urmare, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este întrunit. Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat prin recurs, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta este fondat. Din actele dosarului rezultă că SC D. SA a dobândit, conform actului constitutiv, statutul de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, fiind înființată în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate serviciile de utilități publice pe raza de competență a acționarilor. Rezultă din cuprinsul actului constitutiv că SC D. SA are ca acționari mai multe persoane juridice printre care și Orașul Tășnad. De menționat că regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ teritoriale au dreptul, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, de a coopera și a se asocia în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice, definind și noțiunile „asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice” și respectiv „operator regional”. În înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiect înființarea, organizarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional, destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice. Același act normativ definește termenul de „operator regional” ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional, destinate înființării, modernizării și/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii realizate în comun în cadrul asociației. Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, SC D. SA, ca operator regional activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intracomunitară. Astfel, se constată că au fost interpretate și aplicate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de reprezentant al unității administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local. În condițiile în care teritorialitatea societății SC D. SA face ca mandatul primarului ca reprezentant al unei localități, să depășească sfera interesului local și să se subordoneze interesului regional, nu sunt aplicabile dispozițiile textului de lege susmenționat, care sunt de strictă interpretare și nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional. Funcția de reprezentant al unității administrativ teritoriale în Adunările generale ale societăților comerciale de interes local este incompatibilă cu funcția de primar, în accepțiunea legii, numai în situația în care există posibilitatea utilizării votului de acționar într-un scop personal sau luarea de către primar a unor hotărâri în detrimentul intereselor societății, situație exclusă având în vedere caracterul acestei societăți de entitate cu caracter regional în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entității care a participat la capitalul entității respective și care participă în egală măsură în organele de conducere ale acesteia, exercitând un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii. Starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit prin art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind: „situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”. Prin urmare, incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții/atribuții care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își îndeplinească sarcinile de serviciu. Pornind de la această definiție și având în vedere caracteristicile operatorului regional a serviciilor de apă și de canalizare, așa cum sunt definite prin Legea nr. 51/2006 și nr. 241/2006, dar și în celelalte documente care atestă reorganizarea societății, se poate concluziona că în cauză, nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, - în calitate de primar și reprezentant al unității administrativ teritoriale în Adunarea Generală a Acționarilor a SC D. SA a acționat pentru un interes social și nu unul personal și pentru realizarea unui obiectiv regional, ce corespunde scopului urmărit prin reorganizarea societății și care depășește sfera de interes local a unității administrativ teritoriale pe care o reprezintă. Pentru considerentele expuse mai sus, se va dispune admiterea acțiunii formulată de reclamant, dispunându-se anularea Raportului de evaluare emis de C. De altfel, în acest sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, în materie. În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale. Așa fiind, față de practica anterioară a instanțelor judecătorești, o altă soluție decât cea de admitere a acțiunii ar echivala cu acceptarea unor divergențe de jurisprudență (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că existența unor divergențe de jurisprudență în cadrul autorităților judiciare ale țării, este în sine contrară principiului securității juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept. Prin urmare, menținerea acelorași soluții în cauze similare este de natură a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariția unor divergențe jurisprudențiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine și insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, §98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39); Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României precum și prevederile art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate. De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita. Potrivit jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală. Referitor la cererea de cheltuieli de judecată formulată de reclamant, se reține că aceasta este întemeiată în raport cu dispozițiile art. 452 C. proc. civ., fiind depuse la dosarul cauzei dovezi care justifică cheltuielile de judecată în sumă de 200 lei care vor fi plătite de C. către recurentul-reclamant.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs; Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite acțiunea reclamantului A., va anula raportul de evaluare nr. 58487/G/II din 11 decembrie 2013, emis de intimata-pârâtă C. și o va obligă pe aceasta la plata sumei de 200 lei, către recurent reprezentând cheltuieli de judecată.