ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2746/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat (pe lângă anularea parțială a Încheierii nr. 45 din 18 decembrie 2014 și a Deciziei nr. XII din 13 din 27 octombrie 2014/D1, anume a constatărilor înscrise la pct. 5 și 6 și a măsurilor corespondente de la pct. I.4 și II.7 din dispozitiv), suspendarea executării măsurilor pct. I.4 și II.7 din Decizia nr. XII din 13 din 27 octombrie 2014/D1 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond Prin Încheierea de ședință din 6 martie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea de suspendare a executării, a dispus suspendarea executării măsurii de la pct. I.4 din dispozitivul Deciziei nr. XII din 13 din 27 octombrie 2014/D1, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestei decizii, a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării măsurii de la pct. II.7 din dispozitivul Deciziei și a dispus suspendarea judecății acțiunii în anulare, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Cererea de recurs Împotriva Încheierii de ședință din 6 martie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că încheierea de ședință din 6 martie 2015 este nelegală, motivele invocate în susținerea prezentului recurs fiind circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 ("instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") și art. 488 alin. (1) pct. 8 (Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material), în speță încălcarea regulilor de procedură specifice prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv de art. 397 alin. (1) C. proc. civ., precum și aplicarea greșită a acestor dispoziții. Curtea de Apel a încălcat procedura stabilită prin Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea cererii de suspendare a executării actului administrativ, tratând-o ca pe o cerere în anulare. În egală măsură, deși instanța a admis nu doar suspendarea măsurii 1.4 din Decizia nr. XII/13 din 27 octombrie 2014, ci și suspendarea judecății întregului dosar, cu motivarea că dezlegarea acestuia depinde "în parte" de soluționarea acțiunii promovate de CSM pentru anularea pct. 27 - 28 din H.G. nr. 44/2004 (care face obiectul Dosarului nr. x/2/2015), ea s-a pronunțat în mod direct chiar asupra acestei cereri, reținând, de exemplu, că pct. 27 și 28 din Normele metodologice se îndepărtează, respectiv, contravin dispozițiilor Codului fiscal, în aplicarea cărora au fost adoptate (..)". Cu alte cuvinte, instanța a încălcat de cel puțin două ori normele procedurale imperative: - s-a antepronunțat asupra cererii de anulare a Deciziei Curții de Conturi nr. XII/13 din 27 octombrie 2014, reținând expres nelegalitatea sa și încălcând normele specifice care o obligau doar să remarce, eventual, existența unor "dubii" flagrante de legalitate, nu a unor "certitudini", după cum se pretinde prin încheierea recurată; - s-a pronunțat, fără a fi învestită, chiar asupra cauzei care forma obiectul Dosarului nr. x/2/2015, deși nu avea o astfel de competență și, paradoxal, suspendase judecata tocmai în considerația faptului că de modul în care se va "dezlega" acest nou dosar va depinde și soluția din prezenta cauză. Practic, instanța de fond și-a extins judecata, în mod nepermis, nu doar asupra petitului principal din dosar (anularea Deciziei Curții de Conturi), ci chiar asupra cauzei privind anularea parțială a unui act administrativ normativ - H.G. nr. 44/2004, ultimul fapt echivalând, de facto, cu soluționarea, pe cale ocolită (adică numai în considerente, nu și în dispozitiv) dar nelegală, în egală măsură, a unei veritabile excepții de nelegalitate. Or, acest lucru este interzis nu doar de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât și de art. 397 alia. (1) C. proc. civ., dispoziții care, fără îndoială, au un caracter imperativ, de ordine publică. În mod evident, încheierea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de procedură indicate mai-sus, din simpla sa lectură, rezultând că s-a trecut la o prejudecare a fondului pricinii, deși era în discuție numai cererea de suspendare a executării actului contestat. Din interpretarea art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ rezultă că nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanța de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei, chiar la o analiză superficială. Procedura prevăzută de art. 14 și 15 este prevăzută prin norme de ordine publică (norme de drept administrativ procedural) a căror nerespectare atrage aplicarea sancțiunea nulității absolute a hotărârii pronunțate cu nerespectarea acestor dispoziții. Astfel, odată cu suspendarea executării măsurii prevăzută la pct. 1.4 din Decizia nr. 13 din 27 octombrie 2014 nu se mai pot remedia abaterile de la legalitate consemnate în Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit financiar nr. 21316 din 30 septembrie 2014, prezentate pe scurt la pct. 5 din Decizia mai sus menționată, prin care se impune "Luarea măsuri/or care să asigure aplicarea completă și corectă a prevederilor legale în vigoare în ceea ce privește calculul contribuțiilor de asigurări sociale în cazul drepturilor bănești plătite în baza unor hotărâri judecătorești rămase definitive și irevocabile, prin defalcarea sumelor pe lunile la care se referă, utilizarea cotelor de contribuții de asigurări sociale în vigoare în acea perioadă, precum și depunerea declarațiilor rectificative, conform actelor normative în vigoare", în temeiul prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată. Referitor la aplicarea greșită a normelor de drept material - cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se arată că instanța de fond a reținut în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile de suspendare prevăzute de art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 întrucât reclamantul nu demonstrează întrunirea, în mod cumulativ, a celor două cerințe: cazul să fie bine justificat, iar paguba să fie iminentă. În ceea ce privește inexistența "cazului bine justificat", se arată că susținerile Curții de Apel cu privire la nelegalitatea prevederilor pct. 27 și 28 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, care s-ar "răsfrânge" și asupra Deciziei Curții de Conturi, nu sunt fondate (dincolo de faptul că instanța își depășește competența, iar eventualele "dubii serioase" trebuiau identificate univoc în privința Deciziei Curții de Conturi, nu a Normelor în discuție). În ceea ce privește inexistența unei "pagube iminente" instanța de fond se rezumă a prelua susținerile reclamantului reținând că punerea în aplicare a măsurii dispuse la pct. 1.4 din Decizia contestată este de natură "să afecteze în mod grav" funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii întrucât "presupune operațiuni ample și complexe, inclusiv utilizarea unui soft de specialitate ". Precizăm că afirmațiile reclamantului, preluate de instanța de judecată, reprezintă simple speculații și situații ipotetice, nedovedite, fiind esențial de reținut că măsurile dispuse de Curtea de Conturi sunt tocmai de natură a recupera un prejudiciu produs în patrimoniul CSM, nu de a "provoca" unul. De altfel, argumentul că "utilizarea unui soft de specialitate" pentru a remedia deficiențele sesizate de auditori ar duce la "perturbarea previzibilă gravă" a activității CSM este absolut exagerat. Mergând pe această logică, ar însemna că ori de câte ori o instituție publică ar trebui să apeleze la o aplicație software s-ar produce, inevitabil, o "bulversare" a întregii sale activități, lucru care, evident, nu are nicio legătură cu realitățile specifice secolului al XXI-lea.

Apărările formulate în cauză Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30 martie 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece recurenta critică hotărârea instanței de fond, sub aspectul încălcării limitelor judecății, specifice cererii de suspendare și nu sub aspectul încălcării unei norme de procedură cu caracter de ordine publică, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau a unei norme procedurale cu caracter de ordine publică, când sancțiunea este nulitatea relativă. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. Deși suspendarea actului administrativ ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectului acestuia apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu (execuția ex officio), totuși prin reglementarea actuală a contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, la solicitarea persoanei vătămate, instanța competentă poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. În consecință, este nefondată susținerea recurentei în sensul că instanța de fond a transformat cererea de suspendare a executării actului administrativ într-o cerere în anulare. Pentru aceleași considerente, nu se poate reține nici că judecătorul fondului s-a pronunțat, fără a fi învestit, asupra cererii ce formează obiectul Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, atât timp cât a analizat cererea de suspendare în limitele permise de legiuitor, verificând aparența dreptului invocat de reclamant. Astfel, prima instanță a respectat întru totul dispozițiile art. 397 alin. (1) C. proc. civ. republicat, invocate de recurentă, conform cărora "instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel". Referitor la invocarea de către recurentă a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ("actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege"), se constată că nelegalitatea punctelor 27 și 28 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 44/2004 a fost invocată printr-o cerere de chemare în judecată distinctă, ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Ca o dovadă a faptului că instanța de fond nu a încălcat limitele învestirii și nu a soluționat pe fond nelegalitatea punctelor 27 și 28 din Normele Metodologice, așa cum susține recurenta, este și faptul că, în speță, s-a făcut aplicarea art. 413 alin. (1) C. proc. civ. când s-a apreciat că dezlegarea cererii în anulare depinde în parte de soluția definitivă ce se va pronunța în Dosarul nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. De asemenea, Înalta Curte constată că, în cauză, și motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, instanța de fond făcând, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei referitoare la obligațiile de plată accesorii. Astfel, art. 29618 alin. (51) din C. fisc. se impune a fi interpretat în sensul că toate contribuțiile sociale datorate potrivit legii pentru sume reprezentând salarii sau diferențe de salarii stabilite în baza unor hotărâri judecătorești se calculează și se rețin în funcție de cadrul normativ incident la data efectuării plății, nefiind necesară defalcarea sumelor pe luni și aplicarea cotelor de contribuții în vigoare în perioada pentru care s-au acordat drepturile. Nota de fundamentare nu cuprinde vreo precizare care să lămurească intenția legiuitorului în adoptarea alin. (51) anterior citat, interpretarea dată apare ca fiind firească în raport și de corelarea prevederilor acestui alineat cu prevederile art. 57 alin. (22) din C. fisc. , care reglementează modul de determinare al impozitului pe venituri din salarii și potrivit căruia acesta se calculează și se reține, în cazul sumelor reprezentând salarii sau diferențe de salarii stabilite în baza unor hotărâri judecătorești, în conformitate cu reglementările legale în vigoare la data plății. Plecând de la premisa că 29618 alin. (51) din C. fisc. stabilește calcularea și reținerea contribuțiilor sociale în conformitate cu reglementările legale în vigoare la data plății, rezultă că pct. 27 și 28 din Normele metodologice se îndepărtează, respectiv, contravin dispozițiilor din Codul fiscal, în aplicarea cărora au fost adoptate. Or, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituție, precum și art. 4 și art. 81 din Legea nr. 24/2000, actele normative de nivel inferior trebuie să concorde, din punct de vedere al conținutului, cu actul normativ având forță juridică superioară. Nerespectarea ierarhiei actelor normative atrage, ca sancțiune, neaplicarea prevederilor din actele normative cu forță juridică inferioară atunci când contravin unor norme cuprinse în acte normative ierarhic superioare, chiar dacă actul normativ cu forță juridică inferioară este în vigoare și își produce efectele în ordinea juridică. Hotărârile de Guvern sunt acte de reglementare secundare (secundum legem) care se emit pentru organizarea executării legilor, iar conținutul lor trebuie să respecte actul normativ cu forță juridică superioară, în cazul de față prevederile Codului fiscal. Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, întrucât punerea în aplicare a măsurii constând în recalcularea contribuțiilor sociale în funcție de lunile pentru care s-au plătit drepturile salariale și întocmirea declarațiilor rectificative presupune operațiuni ample și complexe, inclusiv utilizarea unui soft de specialitate, aspecte care sunt de natură a conduce la perturbarea gravă a funcționării activității autorității publice reclamante, în sensul prevederilor art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. Așa cum s-a arătat de altfel și în Recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare. Aceeași recomandare reamintește principiile din Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat. 7.Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.