ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 257/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 august 2014, sub nr. x/2/2014, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) anularea Ordinului nr. 1447/2014 din 04 iulie 2014 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a Ordinului nr. 1646/2014 din 28 iulie 2014 al aceluiași emitent, prin care a fost respinsă contestația administrativă; (ii) obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de salarizare prin stabilirea, începând cu data de 01 iulie 2014, a unui salariu de încadrare brut în cuantum de 9943 lei, calculat astfel: - indemnizația de încadrare lunară: 7673 lei; - spor de risc, suprasolicitare neuropsihică și confidențialitate: 1173 lei; - spor pentru condiții deosebite de muncă: 1097 lei.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 3535 din 19 decembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 3535 din 19 decembrie 2014 a declarat recurs în termen legal reclamanta, susținând că aceasta a fost dată atât cu încălcarea, cât și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, au fost invocate următoarele aspecte de nelegalitate: Cererea de chemare în judecată a fost promovată ca urmare a stabilirii de către ordonatorul principal de credite a unui salariu de încadrare necorespunzător la momentul numirii în funcția de procuror la Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, începând cu data de 01 iulie 2014, prin promovarea examenului organizat de Consiliul Superior al Magistraturii la data de 01 iunie 2014. Dispunând respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, prima instanță a validat o dublă discriminare care operează, pe de o parte, între procurorii absolvenți ai Institutului Național al Magistraturii, promoția 2008 - 2010 și ceilalți procurori absolvenți ai unor promoții anterioare, cât și între procurorii și judecătorii absolvenți ai aceleiași promoții a Institutului Național al Magistraturii. La examenul organizat în data de 01 iunie 2014 au fost promovați atât colegi procurori, cât și colegi judecători, fiind numiți în funcții la tribunale/parchete de pe lângă tribunale începând cu data de 01 iulie 2014. Deși a fost colegă de promoție cu judecătorii B. și C. și sunt încadrați în clasa de salarizare 101 și gradația 3, nu beneficiază de salarii - nu identice, dar nici măcar apropiate, indemnizația sa de încadrare fiind cu aproximativ 10% mai mică decât a acestora. Cu privire la salariul colegului judecător B. a depus la dosar, odată cu răspunsul la întâmpinare, ordinul de salarizare, iar în privința salariului colegei judecător C., a prezentat în copie fluturașul de salariu. În condițiile în care prima instanță a reținut în considerentele sentinței recurate că nu a făcut dovada calității de coleg cu persoanele la care s-a făcut referire, au fost depuse în acest sens, odată cu recursul, înscrisuri obținute de pe site-ul oficial al Consiliul Superior al Magistraturii, respectiv extrase din programul informatic "Lex Expert". Nicăieri în legea de salarizare unitară nu se prevede că indemnizațiile procurorilor trebuie să fie inferioare celor acordate judecătorilor, în situația existenței unor condiții similare de vechime în muncă și în funcție. Prima instanță a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material pe care a fost fundamentată cererea de chemare în judecată, respectiv: art. 20 alin. (2) din Constituție, cu trimitere la art. 1 din Protocolul 12 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului raportat la art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, Cauza Beian contra României, publicată în M. Of. nr. 616/21.08.2008, art. 23 alin. (2) din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 4 pct. 3 din Carta socială europeană revizuită, ratificată de România prin Legea nr. 74/1999, art. 7 lit. a) subpunctul i) al Pactului internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, ratificat de România prin Decretul nr. 212/1974, precum și art. 3 și art. 10 alin. (5) din Legea nr. 284/2010. De asemenea, prima instanță s-a mulțumit să enumere unele texte de lege, respectiv art. 10 alin. (5), art. 11 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 284/2010, art. 9 alin. (1) și (2) din Anexa VI la această lege, art. 5 alin. (1) și art. 6 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 103/2013, menționate de altfel în preambulul ordinului de salarizare, fără a face o analiză a aplicării corecte a acestor dispoziții legale la stabilirea indemnizației cuvenite în urma promovării. În partea finală a întâmpinării pârâtul a menționat prevederile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 103/2013, însă la calcularea salariului ce i se cuvenea în urma promovării examenului din data de 01 iunie 2014 a avut în vedere doar prima parte a acestui text de lege, ignorând partea finală a acestuia, respectiv "în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Or, este evident că, în urma promovării la Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, condițiile în care își desfășoară activitatea s-au schimbat. În cazul promovării în funcții de execuție erau incidente prevederile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 103/2013, pe care pârâtul le-a ignorat, și nu prevederile art. 6 alin. (1) din același act normativ, menționate în întâmpinare și avute în vedere la stabilirea salariului ce i se cuvenea în urma promovării examenului, care se referă la situația avansării în gradația corespunzătoare tranșei de vechime în muncă. Urmează a se constata că spre deosebire de Ministerul Justiției, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție refuză să pună în aplicare dispozițiile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 103/2013 în litera și spiritul acestora. Analizând cealaltă latură a discriminării, între procurorii absolvenți ai promoției I.N.M. 2008 - 2010 și cei absolvenți ai unor promoții anterioare, aceștia din urmă bucurându-se de drepturi salariale mai mari, se impune a se observa că distincția (necontestată de pârât și prima instanță, dar apreciată ca fiind obiectivă și rezonabilă) nu are la bază, în fapt, nicio motivație legitimă. În acest sens, este aplicabil principiul reiterat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Beian contra României și trebuie constatat că factorul timp, marcat de momentul accederii în magistratură, care stă la baza distincției, nu poate fi apreciat drept criteriu suficient atât timp cât toți procurorii, încadrați pe aceleași clase de salarizare, prestează aceeași muncă, iar răspunderea lor la locul de muncă este aceeași. Un alt element de nelegalitate pe care prima instanță nu l-a analizat are în vedere aplicarea prevederilor art. 10 alin. (5) din Legea nr. 284/2010. Astfel, diferența între clasa 99 (pe care a avut-o anterior) și clasa 101 (pe care o are ca urmare a promovării la parchetul de pe lângă tribunal) ar fi trebuit să fie de 5%, însă majorarea salarială efectivă de care a beneficiat a fost de numai 3,47%. Indemnizația de încadrare lunară brută a fost majorată de la 6774 lei la 7009 lei, în loc. de 7112 lei (6774 x 5% = 7112, nicidecum 7009). Acesta este încă un motiv de încălcare a normelor de drept material, respectiv art. 10 alin. (5) din Legea nr. 284/2004. În concluzie, pentru motivele expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, iar pe fond, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, iar, în subsidiar, admiterea în parte a recursului și acordarea unor drepturi salariale egale cu cele de care beneficiază colegul judecător B.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat și menținerea Sentinței civile nr. 3535 din 19 decembrie 2014, invocând, în esență, următoarele apărări: Ordinele de salarizare atacate sunt acte administrative cu caracter individual emise în aplicarea Legii nr. 284/2010 și a Legii nr. 285/2010 de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție care, în calitatea sa de ordonator principal de credite, este ținut să aplice reglementările legale în vigoare referitoare la reîncadrarea și salarizarea personalului din cadrul parchetului. Actele normative menționate au instituit un nou sistem de salarizare, astfel că în anul 2011 modalitatea de calcul a drepturilor salariale a fost diferită de cea din anii anteriori, legiuitorul reglementând în art. 6 alin. (1) și (3) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice împrejurarea că trecerea într-o altă tranșă de vechime în funcție corespunzătoare vechimii dobândite, pentru fiecare clasă acordându-se o majorare de 2,5% a indemnizației de încadrare brute lunare, iar în anul 2012, dispoziția sus enumerată este menținută prin art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2010, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 283/2011. Succesiunea în timp a modalităților diferite de calcul a drepturilor salariale în ipoteza trecerii într-o altă tranșă de vechime în funcție sau în muncă a determinat, inevitabil, apariția unor diferențe salariale între procurorii care au aceeași vechime în muncă sau în funcție, fiind însă diferită data de la care s-a născut dreptul de a beneficia de majorări salariale. Eventualele consecințe inechitabile ce decurg din aplicarea normei legale, în forma în care a fost edictată, nu pot avea efecte asupra legalității și nu pot justifica admiterea pretențiilor deduse judecății. În sprijinul acestor afirmații sunt și dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 669 din 26 iunie 2012, publicată în M. Of. nr. 559/8.08.2012 prin care s-a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 285/2010, reținând în esență că acestea nu încalcă prevederile art. 4, art. 16 și art. 41 din Constituție. În speță, principiul constituțional al egalității în drepturi se aplică în raport cu persoanele care trec într-o clasă de salarizare superioară în baza aceleiași prevederi legale, și nu într-un cadru legislativ diferit. În acest sens s-a pronunțat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000. Nu se poate reține existența unei situații discriminatorii, de vreme ce dispozițiile care fac obiectul excepției de neconstituționalitate se aplică întregului personal care ocupă funcții în cadrul familiei ocupaționale "Justiție" la momentul trecerii într-o altă tranșă de vechime în funcție, ulterior datei de 1 ianuarie 2011, nefiind exclusă de la aplicare nicio categorie de personal. În ultimă instanță, o egalizare a drepturilor salariale puse în discuție în sensul dorit de recurenta-reclamantă ar presupune ultraactivarea legii vechi, prin încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție - "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea Sentinței civile nr. 3535 din 19 decembrie 2014, ca temeinică și legală.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta-reclamantă a susținut, în combaterea apărărilor intimatului-pârât, că la stabilirea salariului ce i se cuvenea ca urmare a promovării la Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman trebuiau avute în vedere prevederile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 103/2013, și nu prevederile art. 6 alin. (1) din același act normativ avute în vedere de pârât și care se referă la situația avansării în gradația corespunzătoare tranșei de vechime în muncă. De asemenea, s-a afirmat că în mod greșit au fost invocate de pârât Deciziile Curții Constituționale nr. 669 din 26 iunie 2012 și nr. 20 din 02 februarie 2000, care nu sunt aplicabile în cauza de față. Având în vedere prevedere art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în M. Of. nr. 233/6.04.2015, recurenta-reclamantă a solicitat obținerea de relații de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la cuantumul salariului maxim obținut de alți colegi în condiții similare (grade parchet de tribunal, încadrați în clasa de salarizare 101 corespunzătoare unei vechimi în funcție între 5 - 10 ani și gradația 3). De asemenea, a solicitat admiterea acțiunii în sensul obligației intimatului la emiterea unui nou ordin de salarizare prin raportare la valoarea maximă salarială aflată în plată.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit de magistratul-asistent în conformitate cu prevederile art. 493 C. proc. civ. a fost comunicat părților prin încheierea din data de 7 iunie 2016, cu mențiunea că pot formula în scris un punct de vedere asupra acestuia în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea din data de 21 martie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., s-a dispus admiterea în principiu a recursului și fixarea unui termen de judecată pe fond a acestuia la data de 14 noiembrie 2017. În recurs, s-a administrat proba cu înscrisuri noi, potrivit art. 492 C. proc. civ. Intimatul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat concluzii scrise și a depus la dosarul cauzei ordinele emise în perioada 1 iulie 2014 - prezent cu privire la drepturile salariale cuvenite recurentei A. II. Considerentele Înaltei Curții asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Litigiul dedus judecății vizează controlul de legalitate asupra Ordinului Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 1447 din data de 4 iulie 2014, prin care reclamanta A., procuror cu grad de parchet de pe lângă tribunal, numită la Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, a fost încadrată în clasa de salarizare 101 corespunzătoare unei vechimi în funcție între 5 - 10 ani și gradația 3, beneficiind de următoarele drepturi salariale: o indemnizație de încadrare brută lunară de 6907 lei, un cuantum de 986 lei al sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și al sporului de confidențialitate și un cuantum de 986 lei al sporului pentru condiții deosebite de muncă. Problema esențială care se impune a fi lămurită în cauză are în vedere modalitatea de calcul a drepturilor salariale, prin raportare la prevederile Legii nr. 284/2010, Lege-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 10 alin. (5) din Legea-cadru nr. 284/2010, diferența dintre două clase de salarizare succesive este de 2,5% din salariul de bază, solda/salariul de funcție, indemnizația lunară de încadrare, utilizându-se rotunjirea la o a doua zecimală a coeficienților aferenți claselor de salarizare. De asemenea, potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 103/2014, în anul 2014, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare, se menține la aceeași nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2013, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în același condiții. Art. 5 alin. (1) O.U.G. nr. 103/2013 prevede că: "În anul 2014, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat sau din instituțiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcție similară în plată". Începând cu data de 1 iulie 2014, recurenta-reclamantă a promovat la Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, trecând de la clasa de salarizare 99 la clasa de salarizare 101, corespunzătoare unui procuror cu grad de parchet de pe lângă tribunal, cu o vechime în funcție de la 5 la 10 ani și o vechime în muncă de la 10 la 15 ani (gradația 3). Așadar, prin raportare la art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 103/2013, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care personalul este încadrat. Ținând seama că nu există o definiție legală a noțiunii de "funcție similară", urmează a fi avută în vedere interpretarea cu caracter obligatoriu dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 32 din 19 octombrie 2015 pronunțată în Dosarul x/1/2015, publicată în M. Of. nr. 97/9.02.2016. Prin această decizie s-a statuat că: "Plata efectivă a drepturilor salariale urmează a se efectua potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la nivelul de salarizare în plată pentru funcția similară, respectiv prin raportare la drepturile salariale acordate unei persoane cu același grad profesional și aceeași tranșă de vechime în muncă și în funcție și care a trecut în aceste tranșe de vechime ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 285/2010". Aplicând aceste elemente de interpretare la circumstanțele cauzei supuse judecății, se constată că în mod legal drepturile salariale cuvenite reclamantei, ca urmare a promovării în anul 2014 în funcția de procuror cu grad de parchet de pe lângă tribunal, au fost determinate prin raportare la nivelul de salarizare în plată pentru un procuror cu același grad profesional, având aceeași vechime în muncă" (10 - 15 ani, gradația 3) și aceeași vechime în funcție (5 - 10 ani) și care a trecut în aceste tranșe de vechime ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 285/2010. Diferențele salariale între procurorii care la data de 1 ianuarie 2011 erau deja reîncadrați într-o anumită clasă de salarizare în raport cu vechimea în muncă și vechimea în funcție avute până la această dată și procurorii care au trecut în aceeași clasă de salarizare, dar ulterior datei de 1 ianuarie 2011 sunt justificate în mod obiectiv de noul sistem de salarizare instituit începând cu data de 1 ianuarie 2011. Prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, Curtea Constituțională a reținut că, respectarea egalității de drepturi, precum și a obligației de nediscriminare, stabilite prin prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, presupune luarea în considerare a tratamentului pe care legea îl prevede față de cei cărora li se aplică în decursul perioadei în care reglementările sale sunt în vigoare, iar nu în raport cu efectele produse prin reglementările legale anterioare. Reglementările juridice succesive pot prezenta în mod firesc diferențe determinate de condițiile obiective în care ele au fost adoptate. De asemenea, prin Decizia nr. 669 din 26 iunie 2012, Curtea Constituțională a reținut că avansarea personalului încadrat în funcții de execuție în gradația corespunzătoare tranșei de vechime în muncă și calculul indemnizațiilor potrivit acestor gradații se face potrivit normelor juridice în vigoare la data unei astfel de avansări, cuantumurile ce ar fi putut fi calculate potrivit legislației aplicabile anterior acestei date neavând regimul juridic al unor drepturi câștigate. De altfel, Curtea subliniază că legiuitorul poate interveni oricând, din rațiuni ce țin de politica economică financiară a statului, cu reglementarea unor criterii de avansare și a unor metodologii de calcul a indemnizațiilor obținute în urma avansării, ce devin aplicabile de la data intrării în vigoare, înlocuind vechile norme, având același obiect, pe care le abrogă. Prin urmare, este neîntemeiată critica recurentei relativ la pretinsa discriminare între procurorii absolvenți al Institutului Național al Magistraturii, promoția 2008 - 2010, și ceilalți procurori absolvenți ai unor promoții anterioare. De asemenea, este neîntemeiată critica referitoare la potențialul discriminatoriu al modalității de calcul a drepturilor salariale pentru procurorii și judecătorii absolvenți ai aceleiași promoții a Institutului Național al Magistraturii, întrucât, așa cum s-a arătat, cuantumul drepturilor salariale se stabilește în raport cu nivelul de salarizare în plată pentru funcția similară din instituția/autoritatea publică în care personalul este încadrat. Pe de altă parte, eventualele diferențe de interpretare și aplicare a legii salarizării începând cu anul 2011 între Ministerul Public și Ministerul Justiției exced cadrului procesual de față, în care controlul de legalitate are ca obiect exclusiv ordinele contestate, emise de autoritatea pârâtă ca urmare a promovării reclamantei în funcția de procuror cu grad de parchet de pe lângă tribunal în cursul anului 2014. Referitor la solicitarea recurentei din răspunsul la întâmpinare, în sensul aplicării Legii nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în M. Of. nr. 233/6.04.2015, Înalta Curte constată că este un mijloc de apărare nou, inadmisibil în recurs, față de caracterul imperativ al normei înscrise în art. 478 alin. (3) C. proc. civ., aplicabilă și în recurs în considerarea art. 494 din acest act normativ. În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 C. proc. civ., respingerea recursului, ca nefondat.