ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 686/2018

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Asociația Salvați Bucureștiul solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii, Ministrul Culturii, Municipiul București și Primăria Municipiului București anularea avizului Ministerului Culturii nr. 12/M din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 privind conceptul de intervenție - strămutare A., Piața B., București.

Prin încheierea de ședință din data de 18 februarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile de inadmisibilitate și a lipsei capacității procesuale de folosință a Primăriei Municipiului București iar prin Sentința civilă nr. 978 din 3 aprilie 2015 a respins excepțiile de inadmisibilitate și a lipsei de obiect.

Totodată, a respins acțiunea formulată de reclamanta Asociația Salvați Bucureștiul, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii, Ministrul Culturii, Municipiul București și Primăria Municipiului București, ca neîntemeiată.

3.1. Pârâtul Municipiul București prin Primar General a promovat recurs împotriva Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015 și a Încheierii de ședință din data de 18 februarie 2014 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, criticându-le pentru netemeinicie și nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., republicat.

Recurentul-pârât susține că, în mod greșit, instanța de fond a respins excepțiile lipsei capacității de folosință a Primăriei Municipiului București, a inadmisibilității acțiunii și a lipsei de obiect a acțiunii.

Normele de drept material pretins a fi încălcate sunt art. 77 și art. 91 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și art. 56 C. proc. civ., republicat.

Cu privire la excepția lipsei capacității procesuale de folosință a Primăriei Municipiului București, instanța de fond a respins prin încheierea de ședință din data de 18 februarie 2014 această excepție în raport de dispozițiile art. 91 din Legea nr. 215/2001.

Sub un prim aspect, dispozițiile art. 91 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 reglementează atribuțiile consiliului județean, fără legătură cu subiectul analizat. Prin prisma argumentației, instanța de fond a avut în vedere în realitate dispozițiile art. 77 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, dispoziții care dispun: "Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale".

Aceste dispoziții au fost aplicate însă greșit în cauză.

De asemenea, hotărârea recurată încalcă dispozițiile art. 56 din Noul C. proc. civ., dispoziții care stabilesc:

"(1) Poate fi parte în proces orice persoană care are folosința drepturilor civile.

(2) Cu toate acestea, pot sta în judecată asociațiile, societățile sau alte entități fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii."

Primăria reprezintă o simplă structură funcțională cu activitate permanentă, fără personalitate juridică și fără să îmbrace forma unei entități care să se poată constitui prin înregistrare. În aceste condiții, aceasta nu are aptitudinea de a avea drepturi și de a-și asuma obligații pe plan procesual.

Cu privire la inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, ea a fost invocată din două perspective, instanța de fond respingând-o atât prin încheierea de ședință din data de 18 februarie 2014 cât și prin Sentința civilă nr. 978 din 3 aprilie 2015, ocazii cu care s-a pronunțat mai întâi în considerarea primei argumentații, iar apoi a celei de a doua.

Cu privire la încheierea de ședință din data de 18 februarie 2014, prin această încheiere instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, apreciind că avizul atacat ar fi act administrativ întrucât ar fi un aviz conform și nu consultativ sau facultativ, act administrativ în sensul că dă naștere unui raport juridic.

Procedând în acest mod, instanța de fond a pronunțat hotărârea cu aplicarea greșită a dispozițiilor coroborate ale art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Avizul emis de Ministerul Culturii nr. 12/M din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 privind conceptul de intervenție - strămutare "A.", Piața B. București nu întrunește condițiile pentru a putea fi calificat drept act administrativ și a putea fi atacat în contencios administrativ.

Astfel, acest aviz, indiferent de ce calificare i s-ar da (aviz facultativ, consultativ sau conform) nu ar putea fi atacat în justiție.

Contrar a ceea ce a reținut prima instanță, nu prezintă nicio relevanță în cauză categoria din care face parte avizul atacat.

Avizul este un simplu act preliminar, premergător actului administrativ propriu-zis.

Cu privire la lipsa de obiect a acțiunii, dat fiind faptul că instanța de fond a respins această excepție reținând aceleași argumente avute în vedere și la respingerea excepției inadmisibilității.

3.2. Reclamanta Asociația Salvați Bucureștiul a promovat recurs împotriva Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Recurenta-reclamantă și-a întemeiat cererea de recurs pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat.

Prin cererea de recurs recurenta-reclamantă susține, în esență următoarele:

- instanța de fond a reținut, în mod contradictoriu, pe de o parte, că prin operațiunea avizată se conservă doar parțial monumentul istoric, iar pe de altă parte, că nu se dovedește că o parte a monumentului se înlocuiește (art. 488 pct. 6 C. proc. civ.);

- hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, respectiv dispozițiile art. 5 al Legii nr. 157/1997, art. 4 alin. (10) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 422/2001, art. 17 alin. (1) și art. 19 alin. (3) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, precum și a Planului Urbanistic General (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Instanța de fond reține în mod contradictoriu pe de o parte ca prin operațiunea avizată se conservă doar parțial monumentul istoric, pe de altă parte că nu se dovedește că o parte a monumentului se înlocuiește.

Reclamanta a invocat încălcarea art. 4 alin. (10) și a art. 11 alin. (2) ale Legii nr. 422/2001, întrucât prin actul în cauză se prevede doar conservarea parțială a monumentului, cu distrugerea părții complementare și înlocuirea ei cu materiale contemporane.

Pe de o parte, sentința în cauză confirmă situația de fapt invocată de reclamantă întrucât, din soluția constructivă, rezultă că lucrările constau în strămutarea structurii metalice și refacerea integrală a structurii de zidărie, realizarea unui nou subsol pe noua poziție cu structura de tip zidărie, cu inima armată și elemente din b.a.

Varianta minimală presupune reconstrucția componentei zidărie de cărămidă, dar conservarea elementului de valoare și anume structura metalică.

Rezultă de aici fără echivoc că actul în cauză avizează conservarea doar a structurii metalice și reconstruirea componentei zidărie și a subsolului cu cărămidă și beton armat. Cu alte cuvinte, componenta zidărie și subsolul original al monumentului sunt distruse și vor fi înlocuite.

Pe de altă parte, sentința în cauză afirmă că reclamanta nu a dovedit că prin operația avizată o parte a monumentului este distrusă urmând a fi înlocuită.

Apoi, actul a fost emis cu încălcarea art. 5 al Legii nr. 157/1997 și a art. 4 alin. (10) al Legii nr. 422/2001, care condiționează strămutarea de cazuri extreme și de motivarea măsurii strămutării prin scopul protejării monumentului.

Instanța de fond a reținut în mod corect că imobilul în cauză era monument istoric și că erau aplicabile art. 5 al Legii nr. 157/1997 și art. 4 alin. (10) al Legii nr. 422/2001, interpretând însă în mod eronat îndeplinirea celor două condiții.

Motivarea măsurii strămutării nu este protejarea monumentului, în sensul în care conservarea monumentului nu se putea face decât pe o altă locație. Nu există în documentația care a stat la baza emiterii avizului niciun document care să ateste că protejarea monumentului nu se poate realiza pe locația originală, ci doar prin strămutarea pe un alt amplasament.

Actul în cauză a fost emis în baza unui act administrativ (Plan Urbanistic Zonal) a cărui executare a fost suspendată, prin urmare cu încălcarea Planului Urbanistic General.

Instanța de fond a reținut în mod corect situația de fapt, anume ca monumentul istoric A. se află amplasat pe o locație pe care urma să fie construită lucrarea de infrastructură dublarea diametralei Nord - Sud.

Recurenta susține însă că Planul Urbanistic Zonal Dublarea Diametralei N - S pe tronsonul X a fost aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 151/2006 și că executarea Hotărârii nr. 151/2006 era suspendată la momentul emiterii avizului.

Actul în cauza a fost emis cu încălcarea Legii nr. 422/2001 și a Regulamentului de funcționare al Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice întrucât propunerea de aviz, operațiune administrativă care a stat la baza emiterii actului, a fost emisă cu încălcarea Regulamentului.

Recurenta a invocat art. 33 alin. (1) lit. j) al Legii nr. 422/2001 și încălcarea de către propunerea de aviz a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice a mai multor prevederi ale Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobată prin Ordinul Ministrului Culturii nr. x/2006.

Propunerea de aviz a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice a fost emisă cu încălcarea art. 17 alin. (1) al Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, întrucât subiectul de pe ordinea de zi nu a fost făcut public, nici măcar comunicat membrilor comisiei cu cel puțin 24 de ore înainte de ședința Comisiei.

Propunerea de aviz a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice a fost emisă cu încălcarea art. 19 alin. (3) al Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice întrucât nu există buletinul de vot prevăzut în anexa 1 a Regulamentului.

Actul a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 4 alin. (10) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 422/200 întrucât nu avizează o strămutare ci o distrugere parțială a monumentului istoric.

Pentru toate motivele arătate, solicită admiterea recursului, casarea Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București în ceea ce privește judecata asupra fondului cererii, rejudecarea cauzei, admiterea acțiunii și anularea avizului Ministerului Culturii nr. 12/M din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013.

Recurentul-pârât Municipiul București a formulat întâmpinare, prin care se solicită respingerea recursului reclamantei ca nefondat, fără a fi invocate excepții.

Intimații-pârâți Ministerul Culturii și Ministrul Culturii au formulat întâmpinare la recursul reclamantei, fără a invoca excepții, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Nu au fost depuse răspunsuri la întâmpinări.

II. Procedura derulată în recurs

III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Ministerul Culturii a eliberat avizul din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 privind conceptul de intervenție - strămutare "A." București.

Asociația "Salvați Bucureștiul" a formulat o plângere prealabilă împotriva sa, urmată de promovarea unei acțiuni judiciare prin care a solicitat anularea avizului sus-menționat.

Prin încheierea de ședință din data de 18 februarie 2014 instanța de judecată a respins excepția de inadmisibilitate și excepția lipsei capacității procesuale de folosință a Primăriei Municipiului București, ca neîntemeiate.

Prin Sentința civilă nr. 978 din 3 aprilie 2015 aceeași instanță a respins excepțiile inadmisibilității formulării acțiunii și a lipsei de obiect, respingând totodată cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii raportat la faptul că avizul nu este un act administrativ, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ, supus regimului contenciosului administrativ, este o manifestare de voință unilaterală a unei autorități publice, emisă în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, esențiale, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, fiind efectele pe care le produce, obiectul măsurilor dispuse.

Este real faptul că, de principiu, un aviz sau un acord exprimate de o autoritate publică în vederea emiterii sau adoptării unui act administrativ, cu alte cuvinte, când raportul juridic ar avea o natură pur administrativă în toate dimensiunile sale, avizul, încuviințarea sau acordul, ca operațiuni administrative prealabil, nu ar putea fi atacate separat în justiție, ci numai împreună cu actul final, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În speță însă trebuie să ne raportăm la efectele pe care avizul contestat le produce și, doar din această perspectivă, analiza făcută de instanța de fond este una corectă.

Astfel, avizul din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 este un act emis pentru conceptul intervenție-strămutare "A." din București, pe baza Proiectului întocmit privind Studiul istoric de fundamentare pentru validarea statutului de monument istoric sau pentru eventuala declasare, totală sau parțială, care a propus trei variante pentru salvarea acestui obiectiv, fiind avizată favorabil soluția minimală, respectiv strămutarea structurii metalice și refacerea integrală a structurii din zidărie-realizarea unui nou subsol, pe noua poziție cu structura de tip zidărie, cu inimă armată și elemente din b.a pentru contactul cu terenul, demontarea structurii metalice, elementul cel mai valoros al halei, ca structură, estetică și material, în subansambluri și montarea pe noua structură a subsolului, refacerea zidărie pe contur prin închiderea halei și a zidăriei anexelor, conform releveelor, variantă care presupune cele mai mici costuri și timp minimal de executare a lucrărilor.

Prin urmare, avizul dispune favorabil în privința uneia dintre soluțiile de salvare propuse, producând efecte juridice prin el însuși.

Nu pot fi primite însă distincțiile făcute de judecătorul fondului cu privire la natura juridică diferită a avizului conform/consultativ/facultativ, așa cum s-a arătat anterior, de principiu, acesta neputând produce, indiferent de categorie, efecte juridice. Doar particularitățile avizului contestat respectiv faptul că el însuși alege între mai multe variante tehnico-constructive determină instanța de recurs sa ajungă la concluzia că excepția inadmisibilității a fost corect respinsă, însă pentru considerentele arătate mai sus.

Excepția lipsei de obiect a fost invocată de autoritate pentru aceleași argumente avute în vedere la susținerea excepției inadmisibilității astfel că rațiunile mai sus enunțate sunt pe deplin valabile și în acest caz.

În ceea ce privește excepția lipsei capacității de folosință a Primăriei Municipiului București, corect a apreciat-o prima instanță ca fiind ca fiind neîntemeiată, considerentele avute în vedere de acesta fiind validate de instanța de recurs. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001, Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al orașului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură funcțională cu activitate permanentă. Prin urmare, acțiunea îndreptată împotriva primăriei se consideră că este îndreptată împotriva Primarului însuși ca reprezentant al unității administrativ-teritoriale.

Susține recurenta că acest motiv de recurs ar fi incident în cauză întrucât, pe de-o parte, sentința nu face decât să confirme situația de fapt invocată prin acțiune iar pe de altă parte că sentința în cauză afirmă că reclamanta nu a dovedit că prin operația avizată o parte a monumentului urmează a fi înlocuită.

Contrar susținerilor recurentei, prima instanța nu a confirmat situația de fapt invocată de către Asociația Salvați Bucureștiul, ci a reprodus conținutul avizului din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 privind conceptul de intervenție - strămutare "A.", București, menționându-se elementele care au făcut obiectul avizării.

Instanța nu intră în contradicție cu argumentația sa anterioară, ci constată că recurenta nu a adus nicio dovadă în sensul că refacerea A. s-ar realiza cu material contemporan, avizul atacat referindu-se la:

- strămutarea structurii metalice prin demontarea acesteia și montarea pe noua structură a subsolului;

- refacerea integrală a structurii din zidărie, refacerea zidăriei de contur pentru închiderea halei și a zidăriei anexelor.

Corect susține autoritatea emitentă că nu se precizează în conținutul avizului că A. ar urma să fie realizată cu material contemporan, ci că zidăria va fi refăcută integral.

Cu privire la motivul de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., se invocă încălcarea dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 157/1997, art. 4 alin. (10) din Legea nr. 422/2001.

Instanța de fond a apreciat că avizarea strămutării A. are loc. în considerarea protejării monumentului și în condițiile existenței unui caz extrem.

Cu referire la protejarea monumentului, afirmația reclamantei recurente este contrazisă de însuși conținutul avizului în care soluția minimală, respectiv strămutarea structurii metalice și refacerea integrală a structurii din zidărie, presupune cele mai mici costuri și timp minimal de executare a lucrărilor.

Or, este evident că s-a avut în vedere protejarea monumentului istoric, fiind emis în baza studiului istoric de fundamentare, fiind avute în vedere două justificări respectiv salvarea monumentului dar și lucrările edilitare de anvergura "dublării diametralei nord-sud".

În cuprinsul Expertizei Tehnice întocmită de C. SRL se menționează că monumentul a suferit în timp o serie de modificări care au condus la distrugeri parțiale, că rezistența i-a fost afectată de numeroasele cutremure prin care a trecut și că în ultima perioadă de timp a și fost vandalizat.

De asemenea, în cuprinsul avizului MDRT nr. 62/2012 care a stat la baza emiterii avizului atacat în prezenta cauză se precizează faptul că "inacțiunea în continuarea demersurilor va conduce la degradarea sistematică a zonei protejate și a zonei centrale".

Așadar, relocarea A. se impunea în considerarea stopării degradării sale.

Avizul atacat în prezenta cauză a validat o metodă care satisface protejarea monumentului, fiind avute în vedere inclusiv prevederile art. 5 din Convenția pentru protecția patrimoniului arhitectural al Europei ratificată prin Legea nr. 157/1997.

Referitor la motivul potrivit căruia avizul atacat ar fi fost emis în baza unui Plan Urbanistic Zonal a cărui executare a fost suspendată, instanța de fond a apreciat corect și asupra lipsei de efecte a unei asemenea ipoteze în cazul supus analizei.

Hotărârea CGMB nr. 151/2006 nu este enumerată printre actele care au stat la baza emiterii de către Ministerul Culturii a avizului din 30 martie 2011 - 30 ianuarie 2013 privind conceptul de intervenție - strămutare A., nefăcând parte din documentația care a stat la baza emiterii avizului atacat în prezenta cauză.

Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor Legii nr. 422/2001 și a Regulamentului de funcționare al Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, neregularitățile privind modul de desfășurare a ședinței de avizare sau a lipsei buletinului de vot ar fi putut fi invocate doar de către membrii comisiei, aceștia fiind singurii în măsură să se considere afectați în luarea deciziei, dacă ar fi avut o altă opinie care ar fi putut modifica rezultatul avizării.

În schimb, membrii comisiei au dat aviz favorabil, fără obiecțiuni, la data de 30 ianuarie 2013 aceleași propuneri pe care au discutat-o și a analizat-o în cadrul ședinței din data de 30 martie 2011.

În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (10) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 422/2001, prin Expertiza Tehnică s-au propus 3 metode, toate 3 de strămutare, Ministerul Culturii avizând-o pe cea mai rapidă și cu costurile cele mai reduse, fără ca prin aceasta să o transforme în demolare.

De asemenea, va respinge și recursul formulat de reclamanta Asociația Salvați Bucureștiul Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul formulat de pârâtul Municipiul București prin Primar General împotriva Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015 și a Încheierii de ședință din data de 18 februarie 2014, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul formulat de reclamanta Asociația Salvați Bucureștiul Sentinței civile nr. 978 din 3 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 februarie 2018.