ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 453/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 11 noiembrie 2014, reclamanții A. și B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România și Municipiul Focșani - Serviciul Urbanism, obligarea pârâtei C.N.A.D.R. la eliberarea avizului de construire a unei construcții, regim P+2E, pe o suprafață de 492 mp, teren intravilan Focșani, T56, P 235, sub sancțiunea unei penalități de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere. 1.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 213 din 18 septembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanții A. și B. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termen legal reclamanții A. și B., invocând motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea recursului, au fost învederate, în esență, următoarele: Referitor la aplicabilitatea în cauză a art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenții reclamanți au susținut că soluția instanței de fond vizează doar refuzul pârâtei CNADNR de a elibera avizul, considerat în mod greșit ca fiind unul justificat, fără însă ca în prealabil, să se analizeze, să se argumenteze și să se pronunțe, prin raportare la toate susținerile părților și a probelor administrate în cauza, cu motivarea reținerii ori înlăturării a unora dintre susțineri ori probe, asupra primului capăt al acțiunii noastre. Nu rezultă cum a ajuns instanța la concluzia ca amplasamentul suprafeței de 492 mp teren intravilan afectează traseul pretins de pârâta CNADNR, în condițiile în care din schița construcției pe terenul intravilan de 492 mp, anexată la dosar la termenul din 12 mai 2015 rezultă că între construcție și axul drumului propus a fi edificat sunt distanțe mai mari de 50 metri, acestea fiind de 57,57 m, 57,89 m și respectiv 60,50 m, astfel că se respectă dispozițiile Normativului AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013. De asemeni, soluția pronunțată nu argumentează înlăturarea susținerilor reclamanților, confirmate de pârâtul Municipiul Focșani, privind lipsa unei exproprieri a acestora și lipsa unui proiect aprobat pentru traseul pretins. S-a arătat ca pârâta s-a raportat la cel mai apropiat colț al terenului și nu la o construcție, așa cum prevede normativul invocat și care este respectat în cauză, ca pârâta nu a contestat schița depusă la dosar, aceasta fiind întocmită de experți în domeniu și purtând viza de verificare, prin raportare la traseul pretins de aceasta, potrivit schiței depuse de aceasta odată cu întâmpinarea, susțineri și dovezi înlăturate neargumentat de instanța de fond. Instanța de fond a reținut generic ca terenul este afectat de traseul drumului expres, fără a infirma și a face o înlăturare motivată a susținerilor reclamanților privind necesitatea raportării față de construcția ce se dorește a fi edificată și nu de terenul pe care aceasta se va construi, aceasta întrucât, dispozițiile art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997 și cele ale art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 fac trimitere la construcții și nu la terenul pe care se dorește edificarea, acesta cuprinzând atât terenul aferent construcției cât și a curții/grădinii, fiind vorba de o construcție de locuit și nu una comercială, cum reține instanța de fond. Se mai susține că instanța de fond nu a analizat și motivat soluția pronunțată cu privire la primul capăt al acțiunii referitor la posibilitatea edificării unei construcții de locuit în regim de P+2E pe suprafața de 492 mp intravilan, cu respectarea disp. art. 4 alin. (2) pct. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, conduită în ansamblu care nu răspunde exigențelor prevăzute de art. 425 C. proc. civ. În ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul pârât a susținut că hotărârea instanței de fond este în parte dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, pentru următoarele motive: Potrivit art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997, republicată, cu modificările și completările ulterioare "Pentru evitarea congestionării traficului în afara localităților se interzice amplasarea oricăror construcții care generează un trafic suplimentar la o distanță mai mică de 50,00 m de marginea îmbrăcămintei asfaltice în cazul autostrăzilor, al drumurilor expres și al drumurilor naționale europene, respectiv de 30,00 m pentru celelalte drumuri de interes național și județean. Prin construcții care generează trafic suplimentar se au în vedere unități productive, complexe comerciale, depozite angro, unități tip show-room, obiective turistice, cartiere rezidențiale, parcuri industriale, precum și orice alte obiective și/sau construcții asemănătoare în care se desfășoară activități economice." Potrivit art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, potrivit cărora "Toate construcțiile noi din zona drumurilor expres cu excepția dotărilor indicate în aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanta de minimum 50 de metri de axul drumului". Aceste dispoziții legale fac trimitere la "construcții care generează un trafic suplimentar" ce trebuie amplasate la o distanță mai mare de 50 metri de marginea asfaltică a autostrăzii, celelalte construcții care nu se încadrează în categoria celor care generează un trafic suplimentar putând fi amplasate la o distanță de minim 50 metri de axul drumului. Pe de alta parte, dispozițiile invocate anterior și reținute de instanța, se referă la amplasamentul construcției și nu a întregului teren proprietate din zona limitrofă a drumului expres. Instanța, a făcut o analiza a situației deduse judecății prin raportare la întregul teren proprietatea recurenților, fără a avea în vedere posibilitatea amplasării construcției în acest teren, cu respectarea normelor legale invocate. Totodată, instanța a reținut în mod greșit că în cauza este vorba de o construcție care generează trafic suplimentar, în condițiile în care construcția pe care reclamanții doresc să o edifice și pentru care am depus la dosar schița întocmită de specialist în domeniu, schița necontestată de nici una din pârâte este un imobil de locuit în regim P+2E. Nu se poate reține că față de construcția relativ mare ar exista posibilitatea practicării unor activități comerciale în aceasta, întrucât pentru astfel de activități, se impun alte avize și aprobări, fără de care nu s-ar realiza autorizarea activităților comerciale. Astfel, instanța trebuia să se pronunțe având în vedere tipul construcției pretinse (imobil de locuit) pentru care exista și schița proiectului (din care rezultă tipul construcției) și nu prin raportare la eventuale posibilități de transformare a acesteia, într-un spațiu comercial. Se mai susține că sentința a fost pronunțată cu încălcarea dreptului de proprietate al reclamaților, drept garantat de art. 44 alin. (2) și (3) din Constituție și art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, întrucât în cazul acestora nu s-a declanșat vreo procedura de expropriere, astfel încât nu pot fi reținute susținerile pârâtei, în sensul ca o parte din teren s-ar afla pe traseul autostrăzii Ploiești-Buzău-Focșani. Nu pot fi avute în vedere susținerile pârâtei care invoca un Studiu de fezabilitate - alegere variantă traseu, pentru autostrada Ploiești-Buzău-Focșani întrucât acesta nu reprezintă un proiect aprobat, nu cuprinde date tehnice privind dimensiunea drumului și configurația expresă a acestuia ci are în vedere impactul pentru fluidizarea traficului. Acest studiu invocat demonstrează că nu exista un traseu concret pentru aceasta autostradă, pentru care s-au început discuțiile încă din anul 2000. Acest lucru rezultă și din adresa din 20 martie 2015 a Consiliului Local Focșani, potrivit căreia nu a fost aprobată o documentație de avizare a traseului și s-a solicitat o modificare a traseului proiectat. La data de 23 aprilie 2015 s-a emis de Consiliul Local un document privind avizarea unui alt traseu decât cel propus, unul ocolitor. Se solicită cheltuieli de judecată. 1.

Apărările formulate în cauză Intimații Municipiul Focșani și Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași au solicitat, prin întâmpinările formulate, respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca temeinică și legală, a Sentinței civile nr. 213/2015 pronunțată de Curtea de Apel Galați, apreciind că hotărârea instanței de fond este motivată, iar considerațiile instanței referitoare la caracterul justificat al refuzului de emitere aviz construire sunt corecte, întrucât distanța legală față de covorul asfaltic al drumului a fost calculată de la împrejmuirea construcției, care este din punct de vedere a Legii nr. 50/1991 și ea o construcție. 1.

Procedura derulată în fața instanței de recurs Prin Încheierea din data de 8 iunie 2017 s-a constatat că raportul întocmit de magistratul-asistent respectă cerințele art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. și s-a dispus comunicarea acestuia, în temeiul art. 493 alin. (4) din acest act normativ, cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea din data de 12 octombrie 2017 s-a dispus, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., admiterea în principiu a recursului și fixarea unui termen pentru judecata pe fond a acestuia la data de 8 februarie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză 2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate. Hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți. Motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic și gradual argumentele care au fundamentat soluția adoptată Din perspectiva acestor critici, se reține că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților, exigente ce în cauză sunt îndeplinite de hotărârea atacată. Relativ la criticile recurentului referitoare la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material prin hotărârea atacată, în sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar le consideră a fi întemeiate. Obiectul litigiului de față este reprezentat în principal de sancționarea refuzului pretins nejustificat al pârâtei Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași de a emite aviz pentru realizarea unei construcții P+2E pe terenul proprietate privată al reclamanților, aviz solicitat de Primăria municipiului Focșani prin Certificatul de Urbanism din 30 aprilie 2014, întrucât acest teren ar putea fi afectat de traseul viitoarei autostrăzi "Focșani Albița". La baza acestui aviz negativ s-a avut în vedere că amplasamentul imobilului este afectat, întrucât traseul aprobat pentru autostradă străbate zona în care sunt cele două terenuri, aspect rezultat în urma suprapunerii coordonatelor STEREO 70 ale colțurilor terenului cu cele din cadrul proiectului de construcție a Autostrăzii Ploiești-Buzău-Focșani. S-a mai reținut că, această autostradă a fost reclasificată în drum expres cu același traseu, care nu se intersectează cu alte drumuri decât prin noduri rutiere, iar un nod rutier este preconizat a se construi la intersecția cu DN 23. Refuzul de emitere a avizului a fost întemeiat în drept pe dispozițiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres aprobat de C.N.A.D.R. SA prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 și în special a art. 4 alin. (2) lit. b) care prevăd că "la proiectarea drumurilor expres se va ține seama de următoarele aspecte: ... zona drumurilor expres (care cuprind ampriza, zonele de siguranță și de protecție) trebuie să fie degajată de orice construcții supraterane. Toate construcțiile noi din zona drumurilor expres, cu excepția dotărilor indicate în aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanța de minimum 50 m de la axul drumului. În cazul construcțiilor existente la distanțe mai mici, se va decide de la caz la caz, în funcție de importanța și valoarea construcțiilor, cadă aceste trebuie demolate sau vor fi menținute cu luarea măsurilor necesare pentru ca accesul la drum în aceste zone să fie oprit" și a art. 2 lit. b) conform căruia "drumurile expres sunt drumuri naționale accesibile numai prin noduri și care: ... nu intersectează la nivel nici o altă cale de comunicație." S-au mai avut în vedere și dispozițiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 privind regimul drumurilor potrivit cărora "Pentru evitarea congestionării traficului în afara localităților se interzice amplasarea oricăror construcții care generează un trafic suplimentar la o distanță mai mică de 50,0 m de la marginea părții carosabile în cazul autostrăzilor, al drumurilor expres și al drumurilor internaționale "E", respectiv de 30,0 m pentru celelalte drumuri de interes național și județean. Prin construcții care generează trafic suplimentar se au în vedere unități productive, complexe comerciale, depozite angro, unități tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidențiale, parcuri industriale, precum și orice alte obiective și/sau construcții asemănătoare în care se desfășoară activități economice." Instanța de fond respingând acțiunea reclamanților a apreciat că refuzul pârâtei C.N.A.D.R. SA de a emite aviz pentru edificarea construcției reclamanților este justificat, întrucât terenul acestora este afectat de Master Planul de Transport, document aprobat de Comisia Europeană și că edificarea unei locuințe relativ mare P+2E, prezintă potențial pentru a genera un trafic suplimentar, existând posibilitatea practicării activităților comerciale. Instanța de control judiciar nu poate împărtăși punctul de vedere al judecătorului fondului, hotărârea pronunțată în primul ciclu procesual fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșit a normelor de drept material aplicabile. Cu titlu prealabil este de menționat că refuzul C.N.A.D.R. SA de a emite avizul solicitat a fost întemeiat în primul rând pe dispozițiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres, ale căror dispoziții nu au fost publicate în M. Of. al României și care, în consecință, nu întrunește calitățile unui act administrativ normativ, apt de a reglementa cu efecte erga omnes conduite umane și, implicit, de a norma restrângeri ale unor drepturi și interese legitime ale subiecților de drept căruia i se adresează. Pe de altă parte, atât acest normativ cât și dispozițiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 au în vedere drumuri expres deja construite și nu drumuri aflate în stadiu de proiect și cu atât mai puțin cele incluse în Master Planul de Transport, care în fapt constituie un plan de acțiune al autorităților românești de implementare a proiectelor de infrastructură de transport. Art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 este inclus în Secțiunea V cu titlul "Aprobarea amplasării de construcții și instalații în zona drumului public" care conține procedura autorizării/avizării construcțiilor și a oricăror tipuri de instalații pe drumurile publice de către administratorul drumului, aspecte care presupun un drum edificat aflat în administrarea unui operator economic, iar limitările de construire au ca reper marginea părții carosabile, care poate fi stabilit cel mult în cazul unei documentații cadastrale. Mai mult, ipoteza normativă a dispoziției legale mai sus menționate se referă la "evitarea congestionării traficului în afara localităților", or, imobilul pe care reclamanții intenționează să-l construiască se află în intravilanul municipiului Focșani, nesupus așadar limitărilor prevăzută de această normă. De asemenea, interdicția de construire se referă la "unități productive, complexe comerciale, depozite angro, unități tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidențiale, parcuri industriale, precum și orice alte obiective și/sau construcții asemănătoare în care se desfășoară activități economice" categorie în care nu se situează imobilul reclamanților care este o casă de locuit P+2E. A anticipa, cum a procedat judecătorul fondului, posibilitatea desfășurării de activităților comerciale în acest imobil, având în vedere mărimea acestuia, este echivalent cu a statua asupra viitorului, a sancționa o conduită viitoare și probabilă, nededusă judecății, ceea ce este incompatibil cu un act jurisdicțional care sancționează pentru viitor numai fapte și conduite aparținând trecutului. Analiza instanței de fond trebuia să aibă în vedere în exclusivitate caracteristicile și destinația imobilului așa cum rezultă din Certificatul de urbanism din 30 aprilie 2014, respectiv de locuință, fără a specula cu privire la posibilitățile ulterioare ale reclamanților de schimbare a destinației construcției pe care tind să o edifice. În raport de cele ce preced, se poate concluziona că refuzul C.N.A.D.R. SA exprimat prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași de a emite aviz pentru realizarea unei construcții P+2E pe terenul proprietate privată al reclamanților, este nejustificat, fiind emis cu exces de putere, în exercițiul unor competențe neacordate prin lege prin care a fost afectate substanțial dreptul de proprietate al reclamanților, conduită care se impunea a fi sancționată. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, va admite acțiunea reclamantului și va obliga C.N.A.I.R., ca succesor în drepturi a C.N.A.D.R. SA, prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași, de a emite aviz pentru realizarea unei construcții P+2E pe terenul proprietate privată a acestora. Având în vedere că prin soluția preconizată a se da recursului se face dovada culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamanților suma de 1.750 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite și rezonabile în raport cu complexitatea cauzei și prestația apărătorului ales.