ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2314/2014

Ședința publică de la 20 mai 2014

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civila, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul K.K. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.I., anularea raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin Raportul A.N.I. contestat s-a reținut în sarcina sa nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese, întrucât în perioada 2004 - 2010, a propus angajarea și a avizat contractul de muncă al soției sale și a fiului său, a semnat contractele civile prin care au fost angajate aceste persoane, însă nici prevederile Legii nr. 96/2006 și nici ale Legii nr. 161/2003, pe care pârâta își întemeiază constatările nu interzic, nu sancționează angajarea de către deputat a rudelor sale în biroul parlamentar.

Reclamantul a mai arătat că nu este funcționar public, nefiind astfel în raport de muncă sau de serviciu cu nici o unitate sau instituție publică.

Potrivit prevederilor art. 69 din Constituție în exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului, care însă nu poate fi asimilat cu nici o autoritate sau instituție publică și raportul alegător - deputat nu poate fi asimilat raportului de serviciu, specific funcționarului public.

Totodată, a susținut ca, în scopul exercitării mandatului, în circumscripțiile electorale deputații și senatorii primesc lunar o sumă forfetară din bugetul Camerei Deputaților printre altele și pentru angajarea personalului birourilor parlamentare. Modul de utilizare și justificare a sumei forfetare se stabilește prin hotărârile birourilor permanente reunite ale celor două Camere, iar acestea nu prevăd nici o interdicție în privința angajărilor de personal.

A precizat și faptul că, potrivit prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, în cazul angajării de personal cu contract de muncă la birourile parlamentare teritoriale ale deputaților și senatorilor, încadrarea se face prin ordin al Secretarului General al Camerei Deputaților sau al Senatului, acestuia îi revine doar dreptul de a propune personalul care urmează să fie angajat.

Potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Secretariatului General al Camerei Deputaților, asigurarea condițiilor organizatorice, materiale și asistența de specialitate pentru pregătirea și desfășurarea activității parlamentare la sediul acesteia și în circumscripțiile electorale sunt in sarcina Secretariatului General, căruia îi revine responsabilitatea de a încheia în condiții legale contractele de muncă ale personalului din circumscripțiile electorale. Or, acesta nu a refuzat propunerea reclamantului referitoare la angajarea numiților, evident pentru motivul că nu este nici o interdicție de a angaja rudele. De altfel, și interpretarea dată de Comisia permanentă a Camerei Deputaților și Senatului privind Statutul deputaților și al senatorilor, organizarea și funcționarea ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului precizează că angajările în discuție sunt perfect legale, nu se impune anularea contractelor încheiate, situația de conflict de interese nu poate fi reținută în privința angajării personalului birourilor parlamentare ale deputaților și senatorilor prin încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui contract civil, indiferent de calitatea persoanei angajate.

În final, reclamantul a susținut că pârâta, în mod greșit, a reținut că există indicii pentru săvârșirea infracțiunii prevăzute și pedepsite de art. 253

1

C. pen. Fără a intra în detalii, raportat la faptul că soluționarea acestui aspect al raportului este de competența organelor penale, s-a arătat că art. 253

1

C. pen. incriminează fapta funcționarului public, or, funcția de demnitar, în care se încadrează și cea de deputat, nu poate fi asimilată calității de funcționar public, Legea nr. 161/2003 delimitând cu claritate cele două categorii de funcții.

Pârâta A.N.I., a formulat întâmpinare prin care a solicitat, principal, respingerea ca inadmisibilă a contestației, iar în subsidiar, respingerea ca nefondată.

Pârâta a susținut că prin raportul de evaluare ce face obiectul analizei s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă I.C.C.J., comunicarea raportului de evaluare către reclamant, dar și către comisia juridică de disciplină și imunități din cadrul Camerei Deputaților, apreciind, așadar, că raportul de evaluare întocmit are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală, formulată în temeiul dispozițiilor Codului de procedură penală, situație în care contestația apare ca inadmisibilă.

A mai susținut că o eventuală admitere a acțiunii ar conduce la anularea sesizării parchetului de către o instanță de contencios administrativ, soluție ce apare ca fiind inadmisibilă.

Ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 176/2010 în ansamblul ei, precum și a disp. art. 1 alin. (3), art. 6 lit. e), art. 10, art. 12 alin. (1) și (2), art. 13 - 19, art. 20 - 26 din aceeași lege.

Cererea de sesizare a Curții Constituționale a fost admisă prin Încheierea pronunțată în ședința publică din 16 aprilie 2012, însă până la soluționarea pe fond a cauzei, Curtea Constituțională nu s-a pronunțat asupra acestor excepții.

Prin sentința nr. 214 din 1 noiembrie 2012, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civila, de contencios administrativ și fiscal, a admis contestația formulată de K.K., în contradictoriu cu A.N.I., și a dispus anularea raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 întocmit de A.N.I.

Totodată, a obligat pârâta să-i plătească reclamantului suma de 4,15 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a apreciat că, în ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, aceasta este nefondata, în condițiile în care acțiunea reclamantului se încadrează în limitele stabilite de art. 22 din Legea nr. 176/2010.

Verificând dacă în raport de situația de fapt reținută în raport, reclamantul se află sau nu în conflict de interese, respectiv dacă prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 sunt sau nu incidente în cauză, instanța de fond a constatat că potrivit acestor texte legale „Prin conflict de interese se înțelege situația în care o persoană ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor acte normative”, iar „Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public”.

A reținut, de asemenea, că instituirea regimului conflictului de interese în exercitarea funcțiilor și demnităților publice reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute de Constituție, în acest sens fiind incidente în cauză prevederile art. 53 din Constituție.

Prima instanță a constatat că Legea nr. 161/2003 nu conține nici o dispoziție privitoare la conflictul de interese în situația deputaților și senatorilor, în lege fiind prevăzute secțiuni speciale referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (cap. 2 secțiunea a II-a), la conflictul de interese privind aleșii locali (cap. 2 secțiunea a III-a) și la conflictul de interese privind funcționarii publici (cap. 2 secțiunea a IV-a).

În consecință, în lipsa unor dispoziții legale care să prevadă situațiile în care deputații și senatorii sunt în conflict de interese, aplicarea conflictului de interese nu se poate face numai în baza principiilor generale prevăzute în art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003.

A apreciat că extinderea de către pârâtă a dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 la alte categorii de demnitari decât cele la care legea se referă în mod expres, reprezintă o formă de manifestare a excesului de putere al pârâtei, care se impune a fi sancționată prin anularea Raportului de evaluare supus controlului de legalitate în prezenta cauză.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs parata A.N.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs invocate se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția recurată prin care prima instanță a anulat raportul de evaluare din 26 septembrie 2011 privind pe reclamantul-intimat.

Astfel recurenta-pârâtă arată că intimatul-reclamant, în calitate de deputat a încălcat prevederile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 prin propunerea de angajare a soției și a fiului său în cadrul biroului său parlamentar și avizarea contractelor în individuale de muncă încheiat de aceștia cu Camera Deputaților.

Recurenta arată că în cauză sunt aplicabile reclamantului dispozițiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003, reclamantul având un interes personal în angajarea soției și fiului său care au încasat venituri în urma activității desfășurate, aspecte ce se circumscriu noțiunii de conflict de interese astfel cum este definită de dispozițiile Legii nr. 161/2003.

Mai arată recurenta-pârâtă că dispozițiile Legii nr. 161/2003 ce reglementează incompatibilitățile și conflictele de interese se aplică tuturor categoriilor de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, inclusiv senatorilor și deputaților.

Chiar dacă pentru parlamentari nu există dispoziții speciale referitoare la conflictul de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003 (deși aceasta cuprinde asemenea dispoziții speciale pentru membrii Guvernului, aleșii locali și funcționarii publici), norma generală de la art. 70 este direct aplicabilă în cazul acestora ca persoane ce exercită funcții de demnitate publică.

Se solicită admiterea recursului și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiate și a noțiunii ca legal a raportului de evaluare contestat.

La dosar intimatul-reclamant a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că legiuitorul, în mod corect nu a reglementat conflictul de interese pentru senatori sau deputați excluzând această categorie de demnitari din categoria subiectului activ al conflictului de interese reglementat prin dispozițiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În cadrul întâmpinării reclamantul-intimat a invocat excepția de nelegalitate a raportului de evaluare în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și excepția de necompetență temporară și materială a A.N.I. în ceea ce privește perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, în raport de dispozițiile art. 34 din Legea nr. 176/2010.

Reclamantul-intimat arată că se impunea noțiunea soluției recurate, în sensul anulării raportului de evaluare și pentru motivele de nulitate absolută invocate în cadrul întâmpinării, depunându-se la dosar completare la întâmpinare și acte în baza art. 305 C. proc. civ.

La dosar recurenta-pârâtă a depus răspuns la întâmpinare.

Analizând recursul declarat, în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca fondat, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În cauză prima instanță a fost sesizată în baza art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 pentru a se pronunța asupra legalității raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 al A.N.I. prin care s-a constatat că intimatul-reclamant în calitate de deputat în Parlamentul României nu a respectat prevederile legale privind conflictul de interese întrucât în perioada 2004-2010 a propus angajarea și a avizat contractul de muncă al soției și fiului său la cabinetul parlamentar apreciindu-se că au fost încălcate de acesta dispozițiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

Prima instanță, prin soluția dispusă, a apreciat că dispozițiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile categoriei demnitarilor senatori sau deputați deoarece Constituția, Legea nr. 96/2006 și Legea nr. 161/2003 nu conțin dispoziții privitoare la conflictul de interese în situația deputaților și senatorilor astfel încât nu pot fi extinse prin analogie dispozițiilor art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În opinia Curții, ca instanță de recurs, această interpretare în sensul că prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu ar fi aplicabile tuturor categoriilor de persoane care exercită demnități sau funcții publice, respectiv deputaților sau senatorilor, este nelegală și eronată.

Deși conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituție, care nu se referă la această situație, reglementându-se doar incompatibilitățile, dispozițiile din legi și regulamente referitoare la problema în discuție trebuie să respecte cadrul constituțional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităților și interdicțiilor în cazul deputaților și senatorilor.

Actele normative relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor, a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 și regulamentele celor două camere ale Parlamentului.

Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor acte normative.

Aceeași definiție a fost preluată în dispozițiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secțiunea a II-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și ale interdicții - cu mențiunea că noțiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.

O definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.

Astfel, se prevede: „Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus”.

Deși statutul constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese.

În acest sens, prezintă relevanță considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicate în M.Of. nr. 136 din 14 martie 2013 prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.

Astfel, Curtea Constituțională a reținut că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma „funcții și demnități publice”, în considerarea căreia le revin obligații specifice.

Or, a mai constatat instanța constituțională, situația deputaților și a senatorilor - prevăzută la pct. 3 din art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ.

În ceea ce privește motivele de nulitate invocate de reclamantul-intimat prin întâmpinare nu pot fi reținute de Curte.

Astfel, dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate prezentei cauze.

Aceasta deoarece excepția de nelegalitate este invocată de reclamant cu privire la însăși raportul de evaluare emis de A.N.I. și care formează obiectul sesizării instanței de fond conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și nu un act administrativ de care depinde soluționarea prezentului litigiu pe fond.

În opinia instanței de recurs excepția de nelegalitate în raport de obiect este inadmisibilă și nu poate fi reținută ca motiv de nulitate a actului administrativ individual contestat.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind încălcarea principiului neretroactivității legii, consacrat constituțional, de către recurentă prin încheierea raportului de evaluare din 26 noiembrie 2011, Curtea nu îl va aprecia ca fondat.

În cauză autoritatea recurentă avea competența materială și funcțională de a emite raportul de evaluare contestat, verificările fiind începute de Agenție la 17 noiembrie 2010, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare întreaga perioadă s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate în Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare întreaga perioadă supusă evaluării 2004-2010, cu respectarea principiului tempus regit actum.

De aceea, Înalta Curte constată că nu poate fi reținut aspectul de nelegalitate privind încălcarea principiului neretroactivității legii, aplicarea greșită a legii în timp de către autoritatea recurentă neputând fi reținută deoarece nu este o apărare fondată.

În opinia Curții situația juridică generatoare a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanțial cuprinse în art. 70 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate – 2004-2010, pe când prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se prevede că activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către A.N.I., evident cu respectarea principiului tempus regit actum atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Este reală susținerea reclamantului că în materia conflictului de interese există o reglementare neunitară, de natură să determine interpretări diferite ale textelor de lege, fiind însă atributul legiuitorului de a realiza o sistematizare a dispozițiilor cu consecința creșterii predictibilității legii.

Curtea reține de asemenea, că sunt îndeplinite și celelalte condiții prevăzute în definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003 interesul personal putând fi reprezentat și de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană apropiată îl obține ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică, de natură a influența exercitarea cu obiectivitate a atribuțiilor.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1), teza I C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va modifica sentința recurată și rejudecând cauza, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.N.I. împotriva Sentinței nr. 214 din 1 noiembrie 2012 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința recurată, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul K.K., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 mai 2014