ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3232/2020

Ședința publică din data de 08 iulie 2020

Deliberând asupra recursurilor de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanții A., B., C., D., E. au chemat în judecată pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: anularea deciziilor A.S.F. nr. 973/25.04.2016 și nr. 1832/20.09.2016 și exonerarea reclamantului A. de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 974/25.04.2016 și nr. 1833/20.09.2016 și exonerarea reclamantului B. de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 5000 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 975/25.04.2016 și nr. 1834/20.09.2016 și exonerarea reclamantului C. de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 976/25.04.2016 și nr. 1835/20.09.2016 și exonerarea reclamantului D. de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 977/25.04.2016 și nr. 1837/20.09.2016 și exonerarea reclamantului E. de la plata amenzii contravenționale în cuantum de 7.500 RON; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 2460 din 20 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D. și E., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

A anulat deciziile A.S.F. nr. 973/25.04.2016, nr. 974/25.04.2016, nr. 975/25.04.2016, nr. 976/25.04.2016, nr. 977/25.04.2016, nr. 1832/20.09.2016, nr. 1833/20.09.2016, nr. 1834/20.09.2016, nr. 1835/20.09.2016 și nr. 1837/20.09.2016.

A exonerat reclamanții de plata amenzilor contravenționale stabilite prin deciziile nr. 973/25.04.2016, nr. 974/25.04.2016, nr. 975/25.04.2016, nr. 976/25.04.2016, nr. 977/25.04.2016.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând astfel admiterea căii de atac, casarea în tot a sentinței și, pe fond, trimiterea cauzei spre rejudecare, conform dispozițiilor art. 497 teza I C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 20 alin. (3) teza a 2-a, având în vedere faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat pe fondul cauzei sau, în cazul în care instanța va aprecia că sunt aplicabile dispozițiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond, desființarea sentinței recurate, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată, ca fiind vădit neîntemeiată și menținerea actelor administrative individuale supuse controlului de legalitate.

În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că instanța de fond nu a analizat toate aspectele de fond și de fapt expuse astfel încât opinia formată este una greșită, soluția pronunțată reflectă o abordare superficială a raportului de drept administrativ supus examinării, iar teoria dezvoltată de către aceasta prin sentința recurată este neîntemeiată întrucât faptele reținute în Legea nr. 297/2004 se regăsesc în cuprinsul Legii nr. 24/2017.

Actele administrative individuale au fost emise în baza dispozițiilor Legii nr. 297/2004, lege care este și în prezent în vigoare, nefiind abrogată prin intrarea în vigoare a Legii nr. 24/2017, a menționat recurenta.

Din analiza comparativă a reglementărilor cuprinse de cele două legi reiese cu ușurință faptul că art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017 a preluat într-o redactare literală identică prevederile art. 210 alin. (1) din Legea nr. 297/2004.

Totodată, art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 din Legea nr. 24/2017 califică ca fiind contravenție încălcarea conduitei prevăzute la art. 46 alin. (4), fapta săvârșită de persoanele fizice fiind sancționabilă potrivit art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2(i) cu amendă de la 10.000 de RON, până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite.

Astfel, se observă că faptele reținute în sarcina reclamanților-intimați și sancționate în temeiul art. 210, art. 272 alin. (1) lit. g) pct. 3 și art. 273 alin. (1) lit. b) pct. i) din Legea nr. 297/2004 sunt în continuare încriminate ca fiind contravenții și sancționate de Legea nr. 24/2017 conform art. 46 alin. (4), art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 și art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2 (i), cu amendă de la 10.000 RON până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite, pentru persoanele fizice.

Tot în spiritul greșitei interpretări privind dezincriminarea faptelor (opinie îmbrățișată și de către instanța de fond în sentința recurată - ca urmare a teoriei dezvoltate de către reclamanțu-intimați în cererea precizatoare/adițională), recurenta a menționat că, dacă se admite faptul că dispozițiile din Legea nr. 24/2017 prin care se stabilesc și se sancționează contravențiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării acesteia în monitorul oficial, respectiv la data de 28.04.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (1) prima teză din O.G. nr. 2/2001, nu pot fi trecute neobservate prevederile finale ale art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, potrivit cărora "la data intrării în vigoare a prezentei legi, [...] titlul VI "Emitenții", cuprinzând art. 209-2431, [...] art. 272 alin. (1) lit. g), [...]din Legea nr. 297/2004, cu modificările și completările ulterioare, se abrogă".

Întrucât normele în materie contravențională ale noii legi ar urma să intre în vigoare la data de 28.04.2017, în termenul prevăzut de art. 4 alin. (1) prima teză din O.G. nr. 2/2001, abia la această dată pot fi considerate ca fiind abrogate prevederile art. 201 și art. 272 alin. (1) lit. g), [...]din Legea nr. 297/2004, iar nu de la data de 01.04.2016, când au intrat în vigoare celelalte prevederi ale Legii nr. 24/2017, prin care nu se stabilesc și sancționează contravențiile.

Instanța de fond, a precizat recurenta, trebuia să se aplece asupra reglementărilor existente în ambele acte normative, care nu fac altceva decât să instituie o continuitatea reglementărilor legale dar în același timp noua lege, în raport de aceleași fapte, instituie sancțiuni mult mai drastice (art. 273 alin. (1) lit. b) pct. i) din Legea nr. 297/2004 - art. 127 alin. (2) pct. i) din Legea nr. 24/2017).

Ca atare, dispozițiile legale care urmau să fie abrogate în 2017 (la data de 28.04.2017) se regăsesc sub o altă numerotare și cu un conținut identic în Legea nr. 24/2017- reclamanții intimați fiind sancționați pentru nerespectarea prevederilor art. 210 din Legea nr. 297/2004. Or, acest articol are corespondent în Legea nr. 24/2017, acesta fiind art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017. Faptele săvârșite conform art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017 sunt sancționate conform dispozițiilor art. 127 din același act normativ.

Prin urmare, faptele și sancțiunile aferente prevăzute în Legea nr. 297/2004 (sancționate prin actele administrative individuale contestate) se regăsesc și sunt sancționate și în Legea nr. 24/2017, doar că sunt încadrate sub alte prevederi legale, ceea ce conduce la concluzia că există o continuitate a faptelor și deci nu există o abrogare expresă care să înlăture fapta sancționabilă din vechea reglementare, astfel cum au învederat reclamanții intimați și a reținut instanța în soluția recurată.

Prin urmare, teoria dezvoltată de către instanța de judecată referitoare la dezincriminare nu poate fi primită.

În opinia recurentei, instanța de fond a aplicat greșit decizia Curții Constituționale nr. 228/2007, prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, deoarece această dispoziție legală nu este aplicabilă în cauza de față întrucât dispozițiile art. 210 din Legea nr. 297/2004 au corespondent în Legea nr. 24/2017- art. 46 alin. (4).

De asemenea, se constată și faptul că Curtea Constituțională susține ipoteza privitoare la faptul că aplicarea legii noi trebuie analizată prin raportare la momentul intrării în vigoare a acesteia si la stadiul derulării cauzei.

Cererea de chemare în judecată a fost promovată de către intimați la data de 03.11.2016, actele administrative supuse controlului de legalitate au fost emise în 2016 pentru fapte săvârșite sub imperiul legii pieței de capital, iar faptele constate și sancționate de către autoritate prin actele administrative au fost săvârșite în anul 2015 și anul 2016.

În raport de Decizia pronunțată de către Curtea Constituțională contravenția trebuie privită atât sub aspectul săvârșirii și constatării acesteia, cât și sub aspectul aplicării și executării sancțiunii, or aceste aspecte nu au fost avute în vedere de către instanța de judecată la momentul cercetării și soluționării cererii de chemare în judecată.

Alegațiile pe care instanța de fond le-a expus în conținutul sentinței recurate arată faptul că aceasta nu a cercetat legalitatea actelor administrative, cauzele care au condus la aplicarea sancțiunilor emise, temeiul de drept și legislația aplicabilă la momentul emiterii actelor administrative, a învederat recurenta.

Recurenta a formulat critici și în privința aplicării greșite de către prima instanțăs unor aspecte ce țin de dreptul comun întrucât Legea pieței de capital este o lege specială ce derogă de la O.G. nr. 2/20012.

Deciziile nr. 973-977/25.04.2016 ale căror anulare se solicită reprezintă acte administrative individuale de sancționare, emise în baza art. 2 alin. (1) lit. a) și d), art. 3 alin. (1) lit. d), art. 5 lit. a), art. 6 alin. (3), art. 7 alin. (2) și art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea ASF, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările și completările, ulterioare, care stabilește în mod expres că, autoritatea, prin emiterea de ordonanțe, aplică sancțiuni disciplinare și administrative.

Activitatea desfășurată în domeniul valorilor mobiliare prezintă caracteristici aparte care necesită reglementări speciale și, uneori, derogatorii de la dreptul comun, astfel încât prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor sunt incompatibile sferei de activitate în discuție.

În altă ordine de idei, recurenta precizează că instanța de fond a admis în mod greșit cererea de chemare fără a analiza legalitatea actelor administrative, încălcând astfel dispozițiile art. 6 C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În cauză, lipsa unei motivări care să susțină soluția cuprinsă în dispozitiv echivalează cu o necercetare a fondului și determină soluția casării cu trimitere, asigurând astfel părților beneficiul dublului grad de jurisdicție.

Pe fondul cauzei, având în vedere faptul că instanța de fond nu a analizat legalitatea actelor administrative, prin recurs au fost reiterate apărările formulate prin întâmpinarea depusă în fața instanței de fond.

Intimații-reclamanți au depus întâmpinare prin intermediul căreia au solicitat respingerea recursului, cu consecința menținerii sentinței civile nr. 2460/20.06.2017 pronunțată de Curtea de Apel București, ca temeinică și legală.

Preliminar, intimații au invocat că, deși invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta nu argumentează în cuprinsul recursului incidența acestui motiv de casare, nu explică de ce hotărârea atacată ar fi nemotivată, ar cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

În lipsa unor minime critici ale hotărârii în acest sens, consideră că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pur formal.

Susținerea recurentei potrivit căreia prima instanță ar fi pronunțat soluția fără a analiza legalitatea actelor administrative nu se circumscrie unei lipse de motivare, ci este în deplină concordanță cu teza validată și soluția pronunțată de instanță, aceea potrivit căreia faptele imputate au fost dezincriminate la data intrării în vigoare a Legii nr. 24/2017, fapt ce a atras după sine lipsa de suport juridic a Deciziilor emise de recurentă.

Prin urmare, instanța s-a oprit cu analiza în acest punct, reținând în mod pertinent că nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate privind neîndeplinirea condițiilor răspunderii contravenționale și implicit nici contra argumentele expuse de recurentă.

Prima instanță, au menționat intimații, a reținut în mod corect că dispozițiile din Legea nr. 297/2004, în temeiul cărora au fost sancționați contravențional, au fost abrogate prin art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017.

Continuând raționamentul, instanța a recunoscut efectul de dezincriminare al acestei abrogări exprese și aplicarea retroactivă a Legii nr. 24/2017 în considerarea naturii sale de lege contravențională mai favorabilă, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Prima instanță a avut în vedere în mod corect dispozițiile art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materia contravențiilor, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 228/2007 pronunțată în soluționarea excepției de neconstituționalitate a acestei dispoziții legale, având în vedere, desigur, cronologia relevantă speței, și anume momentul sancționării prin emiterea deciziilor de către recurenta-pârâtă, data intrării în vigoare a normei de abrogare și respectiv stadiul derulării cauzei.

În cauză nu s-a contestat că Legea nr. 24/2017 a sancționat din nou aceleași fapte contravenționale, însă s-a arătat, pe de-o parte, că efectul dezincriminator al abrogării exprese a textelor sancționatorii nu poate fi contestat, iar pe de altă parte că potrivit art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, dispozițiile din actele normative prin care se stabilesc si se sancționează contravențiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării.

Spre deosebire de celelalte dispoziții din cuprinsul Legii nr. 24/2017 care au intrat în vigoare la data de 01.04.2017, art. 46 alin. (4), art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 și art. 127 alin. (1) lit. a), b) și c) pct. 2 i) din Legea nr. 24/2017, care reglementează faptele și sancțiunile avute în vedere de recurentă la momentul sancționării intimaților, au intrat în vigoare abia la data de 28.04.2017 (prin raportare la data de 29.03.2017, data publicării legii în Monitorul Oficial).

În aceste condiții, devine evidentă dezincriminarea, chiar și temporară, a faptelor contravenționale imputate, fapt ce confirmă caracterul temeinic și legal al soluției pronunțate de prima instanță.

Faptul că noua lege a sancționat aceleași fapte nu înseamnă că nu există o abrogare expresă a vechii reglementări, cum afirmă recurenta, cât timp conținutul art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017 vorbește în mod explicit despre abrogarea unor dispoziții din Legea nr. 297/2004.

Cu privire la susținerile recurentei privind pretinsa legalitate a Deciziilor de sancționare, intimații au înțeles să mențină toate aspectele și criticile de nelegalitate ale actelor administrative contestate expuse în cuprinsul pozițiilor procesuale expuse în fața primei instanțe prin acțiunea introductivă, răspuns la întâmpinare, cererea adițională și notele scrise, referitoare la inexistența faptei contravenționale, lipsa gradului de pericol social al acestora și a vinovăției.

În fine, intimații au precizat că Legea nr. 24/2017 prevede sancțiuni și măsuri administrative alternative mai ușoare pentru pretinsele fapte contravenționale imputate, care trebuie aplicate din perspectiva legii contravenționale mai favorabile, astfel cum s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 101/28.02.2013.

Raportat la natura sancțiunilor alternative prevăzute de Legea nr. 24/2017, este evident că acest act normativ constituie legea contravențională mai favorabilă sub aspectul regimului sancționator.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului.

Analizând sentința recurată prin raportare la criticile formulate de recurentă, precum și prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, se reține că reclamanții au învestit instanța de fond cu o acțiune în contencios administrativ clasică, cadru în care examenul legalității actelor administrative individuale atacate era inerent soluționării litigiului.

Cu toate acestea, reținând că, prin intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 155 din Legea nr. 24/2017, faptele contravenționale reținute în sarcina reclamanților, sancționate ca atare prin deciziile contestate, au fost dezincriminate, prima instanță, invocând considerentele instanței de contencios constituțional din cuprinsul deciziei nr. 228/2007, a apreciat că actele administrative emise de pârâtă sunt lipsite de suport juridic, impunându-se astfel anularea acestora cu consecința exonerării reclamanților de la plata amenzilor aplicate, în temeiul prevederilor art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

Din această perspectivă, Înalta Curte menționează că actele administrative contestate de reclamanți, prin intermediul cărora s-a reținut în sarcina acestora nerespectarea prevederilor art. 210 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital și le-au fost aplicate sancțiuni contravenționale, respectiv amenda, în temeiul prevederilor art. 271, 272, 273 și 274 din aceeși lege, au fost emise la data de 25.04.2016, moment la care erau în vigoare dispozițiile legale menționate.

Mai mult, plângerile prealabile formulate de reclamanți împotriva deciziilor contestate, respectiv deciziile nr. 973, 974, 975, 976, 977/25.05.2016, au fost respinse de către autoritatea recurentă prin deciziile nr. 1832, 1833, 1834, 1835, 1836/20.09.2016, iar acțiunea în anulare care face obiectul litigiului pendinte a fost înregistrată la instanța de fond la data de 03.11.2016, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 24/2017 privind emitenții de instrumente financiare și operațiuni de piață, publicată în Monitorul Oficial nr. 213/29.03.2017, în vigoare de la data de 01.04.2017.

Ca atare, examenul de legalitate al actelor administrative atacate de către reclamanți trebuia să se raporteze la dispozițiile legale în vigoare la epoca la care acestea au fost emise, fapt care însă nu s-a întâmplat cu prilejul judecării litigiului de către instanța de fond.

În considerarea dispozițiilor art. 12 din O.G. nr. 2/2001 și a considerentelor regăsite în decizia Curții Constituționale nr. 228/2007 pe marginea câmpului de aplicare a acestora, instanța de fond a abordat litigiul dintr-o perspectivă eronată, respectiv a unei instanțe de executare, prin raportare la efectele produse sub imperiul actul normativ în temeiul căruia reclamanții au fost sancționați contravențional, fără însă a ține seama de împrejurarea că nu a fost învestită cu judecarea unei contestații la executare, ci, după cum anterior s-a mai reținut, cu o acțiune în contencios administrativ al cărui obiect era verificarea legalității actelor administrative contestate.

În plus, prima instanță a reținut trunchiat considerentele prezentate de Curtea Constituțională în cuprinsul deciziei evocate, omițând a le avea în vedere și pe cele care fac referire la faptul că aplicarea legii noi care nu mai prevede și nu mai sancționează contravențional fapta trebuie analizată prin raportare la momentul intrării în vigoare a acesteia și la stadiul derulării cauzei, iar prin intrarea în vigoare a legii noi care nu mai prevede fapta drept contravenție, sancțiunile contravenționale nu se mai aplică, iar în cazul celor aplicate, dar aflate în curs de executare la data intrării în vigoare a legii noi, sancțiunile nu se mai execută.

Or, cererea adițională formulată în cauză de reclamanți după intrarea în vigoare a Legii nr. 24/2017, prin care aceștia au solicitat a se lua act de legea contravențională mai favorabilă și aplicarea acesteia retroactiv, în temeiul prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituție, nu se circumscrie sferei litigiilor în contencios administrativ, ci a contestație la executare care este de competența instanței civile de drept comun, singura în măsură să facă aprecieri asupra eventualei dezincriminări a faptelor reținute în sarcina reclamanților sau a legalității executării sancțiunilor stabilite de emitentul deciziilor de sancționare, în contextul în care din piesele dosarului nu rezultă că în cauză au fost începute formalitățile de executare a amenzilor aplicate reclamanților.

Procedând în această manieră, Curtea de Apel București nu a soluționat practic fondul cauzei, nefăcând o analiză a legalității și temeiniciei constatărilor și măsurilor dispuse de autoritatea recurentă prin deciziile contestate de reclamanți.

III. Soluția Înaltei Curți asupra recursului și temeiul juridic al acesteia.

Având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 și 497 C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul declarat în cauză urmează a fi admis cu consecința casării hotărârii atacate și trimiterea cauzei la aceeași instanță în vederea rejudecării procesului în fond, cu respectarea prevederilor art. 501 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței nr. 2460 din 20 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 08 iulie 2020.