ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2509/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A., companie cipriotă reprezentată legal prin lichidator provizoriu, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 și a tuturor actelor subsecvente acesteia; precum și suspendarea Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 până la soluționarea acțiunii în fond.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din data de 19 martie 2020, a respins cererea de suspendare formulată de petenta reclamantă A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material privitoare la existența cazului bine justificat și cu încălcarea normelor de procedură, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prima instanța pornește de la o interpretare greșită a dispozițiilor legale care îi permit să dispună suspendarea unui act administrativ. Imaginea pe care instanța o creează în sensul că admisibilitatea unei cereri de suspendare este condiționată de invocarea unor împrejurări așa-zis "formale" de nelegalitate a actului administrativ atacat, este fundamental greșită. Acceptând logica primei instanței înseamnă că un act administrativ nu poate fi suspendat, chiar dacă este flagrant nelegal, întrucât motivele de suspendare invocate nu se încadrează în anumite ipoteze care presupun doar o "vizualizare" a actului și nu o cercetare a sa. Pentru că, în opinia instanței, atâta vreme cât actul cuprinde formal o motivare, nu se mai poate spune că este nemotivat sau insuficient motivat. Prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă transpunerea în dreptul național a dispozițiilor cu valoare de principiu cuprinse în Recomandarea R (89) a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind protecția judiciară provizorie în materie administrativă. Principiul securității juridice și dreptul de acces la un tribunal, a cărui hotărâre să poată fi executată în mod efectiv, converg la a acorda posibilitatea instanței de a suspenda efectele unui act a cărui legalitate este contestată, înainte ca acestea să producă pagube ireparabile. Instanța este chemată să realizeze un echilibru între interesele părților, iar în măsura în care există certitudinea unei pagube însemnate pentru destinatarul actului administrativ, să asigure acea temporizare în aplicarea actului care să garanteze respectarea principiului securității juridice și dreptul de acces la un tribunal. Astfel, pe de o parte, atunci când analizează chestiunea insuficientei motivări a Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, instanța exclude de plano orice analiză concretă a motivării actului administrativ, conchizând că atâta vreme cât autoritatea și-a motivat într-un fel sau altul decizia de sancționare, instanța este limitată la a constata că această motivare există, neputând face niciun fel de aprecieri asupra motivării. Instanța consideră astfel că îi este interzisă cercetarea sub orice formă a motivării actului, respectiv dacă aceasta este adecvată sau nu ori dacă actul atacat oferă garanția identificării raționamentului care a condus la adoptarea actului în cauză. Pe de altă parte, doctrina și jurisprudența sunt unitare în a considera că insuficienta motivare este echivalentă unei lipse a motivării actului administrativ. În opinia recurentei, întreaga motivare a Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 este de ordin abstract, fără să indice niciun fel de date concrete din care autoritatea a dedus că nu au fost respectate anumite cerințe legale. Astfel, autoritatea, deși precizează că s-a fi omis să se suplimenteze fondurile necesare desfășurării activității B., nu arată, în concret care este cuantumul acestor fonduri respectiv cu ce sumă ar fi trebuit suplimentat capitalul B.. Din cuprinsul actului administrativ nu rezultă, la o analiză prima facie, faptul că au fost respectate prevederile legale obligatorii care stabilesc pașii/procedura obligatoriu a fi respectată, pentru emiterea actului. Astfel, contrar celor arătate în Încheiere, în sensul că aceste aspecte nu pot fi verificate pe calea unei cereri de suspendare a actului administrativ, recurenta arată că doar actul administrativ, iar nu și actele preparatorii, este opozabil și are caracter obligatoriu, sens în care era necesar ca din cuprinsul Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 să transpară cel puțin rezultatul faptic al verificărilor efectuate de autoritate prealabil emiterii actului administrativ. În ceea ce privește chestiunea abuzului de drept, rezultând din faptul că autoritatea a adoptat mai multe decizii care fac aplicarea concomitentă a acestora să fie imposibilă, instanța face, din nou, o analiză superficială a situației prezentate, considerând nejustificat că din astfel de acțiuni nu rezultă o aparență de nelegalitate Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, în condițiile în care, din simpla lecturare a deciziilor ASF nr. 1594/20.12.2019, nr. 1579/18.12.2019 și nr. 1595/20.12.2019 și a sancțiunilor dispuse prin acestea rezultă o atingere gravă adusă principiului securității juridice. În condițiile în care prin Decizia ASF nr. 1594/20.12.2019 s-a dispus suspendarea dreptului de vot al A. (cu mențiunea că acțiunile aferente drepturilor de vot suspendate se iau în considerare la stabilirea cvorumului necesar desfășurării adunărilor generale ale acționarilor B.), iar prin Decizia ASF nr. 1595/20.12.2019 dl. C. a fost suspendat din funcție, B. se află în imposibilitatea de a-și duce la îndeplinire obligațiile stabilite prin Decizia ASF nr. 1579/18.12.2019, cu precădere la obligațiile privind restabilirea echilibrului financiar ori de informare a ASF cu privire la situația activelor aflate în custodie, întrucât îndeplinirea obligațiilor amintite se poate face doar prin intermediul adunării generale a acționarilor (care la acest moment este în imposibilitate legală de a lua orice fel de decizii) respectiv prin organele administrative ale B. (care, practic, nu mai există la acest moment). Toate aceste decizii aplicate concomitent duc la amputarea oricărei posibilități reale de acționa în vreun fel pentru remedierea situației create, câtă vreme nu se poate lua nicio decizie la nivelul B. pentru eventuale acțiuni de creștere a capitalului ori de numire a unor noi organe executive, ceea ce înseamnă moartea de facto a societății B..

Apărările formulate în cauză Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care invocat excepția lipsei de interes a cererii privind suspendarea executării actului administrativ în raport de evenimentele care au intervenit ulterior emiterii Deciziei A.S.F. nr. 1594/20.12.2019 și nulitatea recursului în raport de dispozițiile art. 486 alin. (3) și art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că excepția lipsei de interes este neîntemeiată, iar recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește excepția lipsei de interes Literatura de specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut și actual. Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși, C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului. Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul recurentei-reclamante de a solicita suspendarea deciziei contestate, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată, astfel că va respinge excepția lipsei de interes. Pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității deciziei contestate, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că ceea ce invocă reclamanta este, de fapt, neparcurgerea unei proceduri de verificare efectivă a situației financiare a acesteia, preferându-se aplicarea de prezumții cu privire la incapacitatea acționarului majoritar de a asigura susținerea financiară a B. S.A., dedusă din aceea că acest acționar a intrat în procedură de insolvență. De asemenea, în mod temeinic și legal s-a reținut că pentru a fi dezlegată această chestiune, este necesară analiza modului de interpretare și aplicare de către pârâta ASF a dispozițiilor art. 76 alin. (1) rap. la art. 43 alin. (1) din Legea nr. 126/2018, prin raportare la probele ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anulare, astfel că o asemenea analiză nu este compatibilă cu noțiunea de "cercetare sumară", specifică procedurii prevăzută de art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ. Contrar alegațiilor reclamantei, din verificarea conținutului Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 reiese cu claritate care au fost argumentele de fapt și de drept care au fost avute în vedere de pârâtă la aplicarea sancțiunii. Instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Este adevărat că o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Într-o atare situație, actul administrativ este lipsit de previzibilitate și coerență, iar vătămarea există. Înalta Curte apreciază că, în cauza de față nu ne aflam în această situație. În ceea ce privește criticile referitoare la abuzul de drept, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că pentru a se putea dispune suspendarea este necesar ca acest comportament abuziv al autorității, respectiv "excesul de putere" să rezulte din conținutul actului de o asemenea evidență încât să nu lase nicio urmă de îndoială cu privire la nelegalitatea actului administrativ. Or, în cauză, un astfel de comportament abuziv al pârâtei ASF, ori o eventuală încălcare a limitelor competenței prevăzute de lege sau a drepturilor și libertăților reclamantei nu rezultă cu evidență din lecturarea actului administrativ contestat. Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.