ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1805/2020

Ședința publică din data de 30 aprilie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C. și D. S.A au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea efectelor Deciziilor A.S.F. nr. 422, nr. 424 și nr. 425 din 25.03.2019, până la pronunțarea instanței cu privire la cererea de anulare a acestor acte.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 216 din 31 mai 2019, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanți, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A., B., C. și D. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenții au susținut că hotărârea atacată este insuficient motivată, având în vedere că, deosebit de aspectele referitoare la nelegalitatea deciziilor contestate cu privire la care prima instață a apreciat că reprezintă chestiuni ce vizează antamarea fondului pricinii, nu au fost analizate în integralitate nici celelalte aspecte deduse judecății, fiind tratate superficial, fără o reală examinare.

Astfel, criticile referitoare la nemotivarea actelor contestate, descrierea faptei și a împrejurărilor avute în vedere la individualizarea sancțiunii au fost examinate în mod superficial și evaziv, fără să se arate în concret care anume este fapta de "..neaducere la îndeplinire" ori împrejurările în care a fost săvârșită și care stau la baza individualizării sancțiunii.

De asemenea, nemotivată este și critica referitoare la lipsa datei la care se presupune că a fost săvârșită fapta imputată, instanța limitându-se în a reține că această dată este data la care Directoratul a fost înștiințat de măsura dispusă de autoritate, în condițiile în care în Decizia nr. 438/2018 ale cărei dispoziții se presupune că nu au fost aduse la îndeplinire, se menționează doar că directoratul trebuie să ia o serie de măsuri în timp util, fără a fi stabilit un termen limită în acest sens.

Recurenții au apreciat că sentința atacată este nemotivată și în ceea ce privește neîndeplinirea condiției pagubei iminente, reținându-se la modul general că împrejurarea potrivit cu care obligațiile pecuniare sunt deja scadente, deciziile de sancționare sunt executorii, fiind puse în discuție reputația profesională a persoanelor sancționate și existența unei vătămări directe a societății sunt simple susțineri și nu justifică suspendarea executării deciziilor atacate.

În concluzie, au considerat că prima instanță nu a analizat, în concret, niciunul dintre motivele privind aparența de nelegalitate, ce conduc la concluzia existenței atât a cazului bine justificat, cât și a pagubei iminente, limitându-se la afirmații superficiale și nesusținute de argumente.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat situația de fapt expusă în fața primei instanțe, susținând că prima instanță a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenții au arătat, contrar celor susținute de prima instanță, că, de vreme ce obligațiile pecuniare stabilite sunt deja scadente, aceștia pot fi executați silit în orice moment prin toate formele, în temeiul unor acte nelegale, aspect ce nu poate reprezenta doar "o susținere", cum se afirmă, fiind un prejudiciu iminent, amenda dispusă urmând a fi executată ca o creanță fiscală.

Prin urmare, au apreciat că soluția suspendării deciziilor contestate se impune cu atât mai mult cu cât judecata cauzei trebuie să asigure realizarea imperativelor statuate de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului: soluționarea procesului într-un termen rezonabil și asigurarea caracterului efectiv al dreptului la un proces echitabil.

Totodată, un element important, ignorat de prima instanță îl constituie reputația profesională a recurenților, membri ai organului central de conducere executivă a D., prejudiciul creat societății prin nesuspendarea efectelor acestor decizii fiind evident, consecințele subminării reputației conducătorilor săi având impact direct asupra imaginii și probității societății atât în plan economic, dar și pe piața de capital.

Tot sub aspectul prejudiciului, au arătat că sancțiunile aplicate membrilor Directoratului, prin prisma calității oficiale pe care cele trei persoane fizice o au în cadrul societății, reprezintă o vătămare directă a intereselor legitime ale acesteia, făcând trimitere și la Recomandarea nr. R (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei.

Referitor la condiția privind existența unui caz bine justificat, de asemenea, recurenții au apreciat că în mod nelegal prima instanță a reținut că nu există indicii de nelegalitate a deciziilor contestate.

În acest sens, au susținut că deciziile atacate nu conțin data săvârșirii faptei, descrierea acesteia și a împrejurărilor care pot fi avute în vedere la individualizarea sancțiunii, prevăzute sub sancțiunea nulității absolute a actelor contestate de dispozițiile art. 133 din Legea nr. 24/2017 coroborate cu cele ale art. 17 din O.G. nr. 2/2001.

Potrivit recurenților, chiar dacă, în opinia autorității intimate, Directoratul D. poartă responsabilitatea conducerii societății și a implementării deciziilor autorității, în acest caz, sancțiunile cu amendă au fost aplicate reclamanților, persoane fizice, astfel încât ei trebuie identificați individual, conform legii, iar nu în calitatea lor de organ colectiv al Societății.

Totodată, au reluat criticile potrivit cărora, deși este prevăzută de legiuitor sub sancțiunea nulității actului, data săvârșirii faptei nu este precizată în deciziile contestate, susțând că deciziile atacate sunt viciate și prin prisma încălcării dispozițiilor art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, argument neanalizat de prima instanță.

De asemenea, au arătat că înțeleg să facă trimitere și la argumentele de nelegalitate a deciziilor atacate, emiterea acestora la mai mult de un an de la momentul la care a avut loc Agoa D. (28 aprilie 2018) și încălcarea prevederilor legale la emiterea Deciziei nr. 438/2018 reprezentând indicii de nelegalitate ce privesc actele administrative atacate, care, deși vizează fondul cauzei, obligă instanța la verificarea aparenței temeiniciei acestora, fără să semnifice soluționarea pe fond a litigiului.

În concluzie, recurenții au solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Deciziilor nr. 422,nr. 424 și nr. 425 din 25.03.2019, prin care au fost sancționați cu amendă în cuantum de 11.000 RON, fiecare, până la pronunțarea instanței la cererea de anulare a acestor acte administrative.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele hotărârii atacate, apreciind că nu au fost analizate toate argumente invocate cu privire la aparența de nelagalitate în dovedirea cazului bine justificat și nici în ceea ce privește paguba iminentă, apreciind astfel că sentința atacată este insuficient motivată.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, acest motiv de casare nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune.

Astfel, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, prima instanță îndeplinindu-și, prin considerentele sale, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior, aspect confirmat prin faptul că recurenții au fost în măsură să formuleze critici asupra soluției, așa încât sentința atacată respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamanți, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme.

Faptul că recurenții nu împărtășesc raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată, de asemenea că nu este fondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele vizând pretinsele vicii de formă ale actelor administrative, cu referire la nemotivarea, lipsa tuturor datelor de identificare ale persoanelor sancționate, neindicarea faptei săvârșite, a datei comiterii acesteia și lipsa descrierii împrejurărilor necesare individualizării sancțiunii.

În cauză, se reține că reclamanții, în considerarea calităților deținute la D. S.A., au fost sancționați contravențional, prin aplicarea de amenzi, întrucât, din analiza documentelor aferente AGOA, publicate de către D. S.A., s-a constatat că nu a fost dusă la îndeplinire obligația impusă prin Decizia ASF 438/5.04.2018, reținându-se că nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control sau a altor măsuri adoptate de către Autoritate constituie contravenție potrivit art. 126 alin. (2) din Legea 24/2017 și se sancționează conform art. 127 din același act normativ.

Totodată, se reține că acțiunea privind anularea Deciziei ASF nr. 438/2018 a fost respinsă în primă instanță, prin sentința nr. 578/2019 pronunțată de către Curtea de Apel București în dosarul x/2018

Instanța de control judiciar reține că susținerile recurenților în argumentarea cazului bine justificat, cu referire la nemotivarea actelor atacate, respectiv lipsa tuturor datelor de identificare ale persoanelor sancționate, neindicarea faptei săvârșite, a datei comiterii acesteia și lipsa descrierii împrejurărilor necesare individualizării sancțiunii în conținutul deciziilor nu se confirmă și prin urmare nu pot fi primite.

Legat de critica constând în nemotivarea actelor atacate, instanța de control judiciar reține că acestea sunt motivare corespunzător atât în fapt, cât și în drept.

Totodată, analizând deciziile atacate, rezultă că sunt menționate datele complete de identificare ale contravenientului și descrierea faptei contravenționale, dar și împrejurările avute în vedere la individualizarea sancțiunii.

Astfel, sunt indicati subiecții sancțiunii contravenționale aplicate, în acest sens menționându-se numele persoanelor și calitatea deținută în cadrul D. S.A., adresele de domiciliu ale reclamanților, așa încât cei sancționați pot fi identificați.

Totodată, se observă că în cuprinsul deciziilor comunicate reclamanților este indicat și codul numeric personal al acestora, acest element de identificare nefiind inserat în extrasele din respectivele decizii.

De asemenea, nu se verifică nici critica potrivit căreia lipsesc descrierea faptei contravenționale și împrejurările avute în vedere la individualizarea sancțiunii, Legea nr. 24/2017 privind emitenții de instrumente financiare și operațiuni de piață reglementând anumite fapte cu conținut specific materiei, în conformitate cu care sunt stabilite sancțiuni contravenționale și măsuri administrative.

În cauză, fapta imputată reclamanților este prevăzută de art. 126 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 24/2017 privind emitenții de instrumente financiare și operațiuni de piață, care prevede că nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control sau a altor măsuri adoptate de Autoritatea de Supraveghere Financiară (nerespectare reținută de altfel în sarcina reclamanților prin deciziile atacate) constituie contravenție, cum corect a sesizat prima instanță.

Contrar susținerilor recurenților, actele contestate conțin motivele de fapt și de drept avute în vedere la emiterea acestora, ele fiind adoptate de către intimată în virtutea prerogativelor conferite de Legea nr. 24/2017 (art. 133 alin. (1)-(3).

Legat de critica privind lipsa datei săvârșirii faptei imputate, se observă, așa cum crect a reținut și judecătorul fondului, că data săvârșirii faptei este data la care Directoratul a fost înștiințat de măsura dispusă de autoritate, data la care trebuia să aducă la îndeplinire obligația instituită în sarcina acestuia, respectiv aceea de a adopta, în timp util, măsurile necesare modificării și publicării în Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, a ordinii de zi a A.G.O.A convocată pentru data de 27/28.04.2018.

În fine, referitor la individualizarea sancțiunii aplicate, se reține că autoritatea a aplicat sancțiunea în limitele prevăzute de lege, respectiv spre minimul legal prevăzut de art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2 (i) din Legea nr. 24/2017 (amendă de la 10.000 RON până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite).

Instanța de control judiciar constată, de asemenea, că în mod corect prima instanță a apreciat că nu pot fi reținute, în îndeplinirea cazului bine justificat, susținerile reclamanților legate de nelegalitatea deciziilor emise cu exces de putere, emiterea deciziilor la peste un an față de data la care a avut loc AGOA D. -28.04.2018, nesocotirea textelor de lege ce impun ca ordinea de zi revizuită să fie publicată înainte de data de referință, dar și toate cele ce antamează chestiunea îndeplinirii/neîndeplinirii măsurilor stabilite de pârâtă în cuprinsul Deciziei ASF nr. 438/2018- reținută drept temei pentru sancționarea reclamanților - întrucât aceste aspecte vizează fondul litigiului dedus judecății.

Așadar, aceste motive de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

Or, aceste aspecte, menționate de recurenți ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, reprezintă tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menționate.

Susținerile recurenților, în sensul că obligațiile pecuniare sunt deja scadente, deciziile de sancționare sunt executorii și este pusă în discuție reputația profesională a persoanelor sancționate precum și existența unei vătămări directe a Societății care, de altfel, este doar afirmată, nu justifică îndeplinirea acestei condiții.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamanții A., B., C. și D. S.A. împotriva sentinței nr. 216 din 31 mai 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 30 aprilie 2020.