ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1931/2020

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 23.12.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice -Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, a solicitat: - anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finala (Adresa nr. x/12.05.2016) aferentă proiectului "Consolidare, restaurare si conservare A."; - anularea Adresei nr. x/29.06.2016, înregistrată în ADRBI sub nr. x/29.06.2016, în evidentele PMB - Primar General sub nr. x/01.07.2016 și în evidențele DGDI sub nr. x/04.07.2016; - anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice - Unitatea Soluționarea Contestații POR, înregistrată în evidentele PMB - Primar General sub nr. x/11.07.2016; - înlăturarea măsurii reducerilor procentuale aplicate și constatarea că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora; - obligarea pârâtului la plata sumei precizată în Cererea de rambursare nr. x finală; - constatarea îndeplinirii condițiilor de eligibilitate a tuturor cheltuielilor solicitate și rambursarea cheltuielilor excluse prin acest document și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2680 din data de 28 iunie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: - a disjuns capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 și înlăturarea măsurilor procentuale ce au determinat neeligibilitatea sumelor de 1350 RON și 324 RON TVA, respectiv 675 RON și 162 RON TVA, formând un nou dosar cu termen la data de 27.09.2017; - a respins, în rest, cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice-Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Municipiul București, criticând-o pentru nelegalitate și solicitând casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare: - admiterea cererii de chemare în judecată; - anularea în parte a Informării privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală aferentă proiectului "Consolidare, restaurare și conservare A.", mai puțin în ceea ce privește sumele de 1350 RON+ TVA și 675 RON +TVA reprezentând reducere procentuală de 5% aplicată contractului de consultanță nr. x/2010, sume față de care instanța a dispus disjungerea și formarea unui nou dosar; - anularea adresei nr. x/29.06.2016; - obligarea pârâtului la plata sumei din cererea de rambursare nr. x, mai puțin în ceea ce privește sumele anterior arătate, față de care s-a dispus disjungerea; - constatarea îndeplinirii condițiilor de eligibilitate a cheltuielilor solicitate spre rambursare, excluse prin adresa anterior enunțată, mai puțin sumele față de care s-a dispus disjungerea. Motivul de nelegalitate a hotărârii invocat de reclamant este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. A. Cât privește suma de 18.093,36 RON + TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/5.10.2015 emisă de B. S.R.L., instanța de fond a reținut că, pentru suma de 14.200 RON, reclamantul nu a prezentat documentele justificative solicitate prin scrisoarea de solicitare de informații suplimentare nr. 1/8.02.2016, iar în cazul sumei de 3.893,39 RON, pe parcursul implementării proiectului s-au constatat inadvertențe frecvente și repetitive în documentele depuse. Recurentul-reclamant arată, pentru prima componentă a sumei (14.200 RON), că poziția autorității de management a fost exprimată abia cu ocazia soluționării plângerii prealabile formulate împotriva Informării privind situația cheltuielilor aprobate în CR 11 finală (adresa nr. x/12.05.2016). AMPOR nu poate, însă, aduce completări actelor administrative contestate, prin stabilirea unor nereguli noi față de cele stabilite de organul competent de control, ci este ținută să soluționeze contestația în limitele învestirii sale, respectiv prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de către autoritatea contractantă și la conținutul actelor contestate. Prin urmare, argumentul reținut de instanță în sensul că prin adresa nr. x/29.06.2016 autoritatea pârâtă a detaliat motivele pentru care cele două sume nu reprezintă cheltuieli eligibile este greșit, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice aducând, prin soluționarea plângerii prealabile, completări actului contestat. Referitor la suma de 3.893,39 RON, instanța de fond a apreciat că nu poate fi primit argumentul invocat de reclamant în sensul că AMPOR și-a menținut explicația lacunară precizată în cadrul Informării. Contrar acestui raționament, așa cum rezultă din explicația cuprinsă în tabel și menținută prin adresa nr. x/29.06.2016, nu rezultă nici explicit și nici implicit care reguli de eligibilitate au fost încălcate. Explicația oferită de autoritatea de management nu reprezintă decât o critică generală a unor presupuse deficiențe în implementarea proiectului și ea nu poate constitui motiv de excludere de la rambursare a unor cheltuieli efectuate în mod legal pentru îndeplinirea obiectivelor proiectului. B. Referitor la suma de 287,92 RON +TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/12.10.2015, AMPOR a reținut aceeași explicație lacunară ca în cazul sumei precedente, nerezultând nici explicit și nici implicit care sunt regulile de eligibilitate încălcate. C. În privința facturilor nr. x, instanța de fond a reținut că reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, ar fi depășit bugetul pe linia bugetară 3.5 - Asistență tehnică, 4.2 - Utilaje și echipamente. Potrivit art. 36 alin. (1) lit. e) 1 ) din H.G. nr. 925/2006, oferta este considerată inacceptabilă când prețul este cu mai mult de 10% mai mare decât valoarea estimată prevăzută în anunțul de participare. Sumele din facturile indicate nu depășesc procentul de 10% impus de dispozițiile normative citate, în vigoare la momentul emiterii Informării privind situația cheltuielilor aprobate în CR 11 finală. Distincția făcută de instanța de fond nu are temei de vreme ce legislația în domeniul achizițiilor publice nu permite obligarea ofertanților la încadrarea în valoarea fiecărei linii bugetare, ci doar obligativitatea încadrării în valoarea totală a achiziției. Câtă vreme valoarea decontată este în concordanță cu oferta depusă și contractul încheiat, nu poate fi invocată nicio neregulă în sarcina autorității contractante. D. În privința sumei de 8.162,80 RON, reprezentând cote ISC, instanța a reținut nejustificat că reclamantul ar fi depășit linia bugetară 5.2 Comisioane, taxe, cote legale, costuri de finanțare. Similar situației precedente, având în vedere că suma nu depășește procentul de 10% impus de H.G. nr. 925/2006, recurentul consideră că în mod nejustificat suma a fost considerată neeligibilă. E. Cu privire la suma de 235.370 RON +TVA, aferentă facturii nr. x/08.10.2015, reprezentând cheltuieli aferente Actului adițional nr. x/07.10.2015, prin care au fost contractate lucrări suplimentare pentru partea electrică, instanța de fond a considerat corectă susținerea autorității de management, potrivit căreia actul adițional a fost încheiat cu C. S.R.L. în afara duratei contractului de lucrări nr. x/8.11.2013 și după emiterea ordinului de începere a lucrărilor nr. 2179/29.09.2015. Recurentul arată că la data de 8.11.2013 a fost încheiat contractul de lucrări nr. x, cu o durată de 14 luni calendaristice, fără a putea depăși perioada prevăzută pentru implementarea proiectului. La data de 8.11.2014 s-a dispus suspendarea lucrărilor pe ultimele două luni calendaristice din durata contractului, respectiv începând cu data de 13.11.2014, urmând ca lucrările să fie reluate la o dată stabilită de comun acord. La 17.11.2014 a fost încheiat actul adițional nr. x la contract. La 24.02.2015 a fost emis ordinul de ridicare a suspendării lucrărilor. La 15.04.2015 s-a emis nota nr. x, prin care contractul 539 a fost suspendat. În consecință, din contract au mai rămas 9 zile aferente execuției lucrărilor. Pe perioada suspendării, reclamantul a realizat demersurile legate de procedura de achiziție, înaintând toată documentația către organismul intermediar. În consecință, apreciază că lucrările aferente s-au realizat în cadrul contractului, în zilele rămase, de la data ordinului de începere, respectiv din data de 29.09.2015. F. În cea ce privește suma de 1500 RON + TVA aferentă facturii emise de D. S.R.L., instanța de fond a reținut în mod nejustificat neeligibilitatea cheltuielii. Așa cum a precizat și în plângerea prealabilă, dar și în fața instanței de fond, devizul aferent facturii a fost atașat la răspunsul la solicitarea de informații suplimentare,iar prin adresa nr. x/29.06.2016 nu se justifică motivul pentru care doar suma de 400 de RON din factură a fost păstrată eligibilă, iar restul a fost exclus de la rambursare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (devenit în baza O.U.G. nr. 68/2019, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), în calitate de Autoritate de Management pentru POR, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Referitor la primele critici enunțate prin cererea de recurs, arată că rcurentul-reclamant nu a depus documente justificative care să ateste efectuarea activităților solicitate spre decontare și care să clarifice anumite neconcordanțe. Recurentul și-a conceput raționamentul pornind de la ipoteza eronată potrivit căreia plângerea prealabilă nu ar fi fost soluționată în limitele învestirii. Instanța a reținut în mod corect caracterul neeligibil al cheltuielilor, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 759/2007. Referitor la depășirea bugetului aprobat pe linia 4.2 - Utilaje și echipamente, recurentul invocă dispozițiile art. 36 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, pretinzând că sumele solicitate la decontare nu ar depăși procentul de 10% impus de aceste prevederi legale. În mod corect, prima instanță a reținut că dispozițiile citate sunt aplicabile procedurii de achiziție publică desfășurate de Municipiul București, iar nu situației dezbătute. În realitate, recurentul nu aduce niciun argument contrar raționamentului instanței. Referitor la cota ISC pentru care, de asemenea, s-a constatat depășirea liniei bugetare 5.2-Comisioane, taxe, cote legale, costuri de finanțare, sunt valabile argumentele expuse în precedent. Referitor la suma de 235.370 RON+TVA, aferentă facturii emise de C., s-a constatat neeligibilitatea cheltuielii întrucât actul adițional nr. x/7.20.2015 a fost încheiat în afara duratei contractului de lucrări și după emiterea ordinului de începere a lucrărilor înregistrat la 29.09.2015, iar lucrările au avut termen de finalizare 7 zile calendaristice. Suspendarea contractului intervenită începând cu 15.04.2015 a vizat numai execuția lucrărilor de restaurare și conservare a lucarnelor și a acoperișului corpului A, dispunându-se derularea procedurilor de achiziție publică necesare execuției lucrărilor suplimentare și fiind încheiat un nou contract de lucrări suplimentare nr. 284/19.06.2015. Actul adițional nr. x a avut ca obiect lucrările la partea electrică și a fost încheiat în afara duratei contractuale încheiate la 24.04.2015. Recurentul nu aduce niciun argument care să contrazică aceste aspecte reținute de instanța de fond. Referitor la factura emisă de D. S.R.L., instanța a arătat serviciile al căror cost a fost considerat neeligibil pentru că nu se încadrau în prevederile art. 8 din Ordinul nr. 144/2008. Recurentul nu a criticat considerentele instanței asupra acestui aspect, ci a evocat numai că autoritatea pârâtă nu a justificat neeligibilitatea parțială a cheltuielilor facturate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: În prealabil, este de menționat că instanța de fond a soluționat în parte cererea de chemare în judecată, disjungând capetele de cerere privind anularea deciziei nr. 196/2016 și înlăturarea corecțiilor procentuale la care s-a referit cererea principală. Recursul privește partea din cererea introductivă soluționată pe fond, în sensul respingerii pretențiilor reclamantului, ca neîntemeiate. A. Cât privește suma de 18.093,36 RON +TVA, instanța de fond a reținut că reclamantul nu a răspuns scrisorii de solicitare de informații suplimentare nr. 1/8.02.2016 și nu a clarificat o seamă de neconcordanțe semnalate raportat la suma solicitată conform facturii fiscale nr. x/05.10.2015, motiv pentru care în mod corect autoritatea de management a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor. Recurentul susține, pe de o parte, că instanța ar fi luat în seamă motive de neeligibilitate care ar fost învederate de autoritatea de management numai cu ocazia soluționării contestației administrative, iar pe de altă parte, că așa-zisele inadvertențe reprezintă o critică generală a unor presupuse deficiențe în implementarea proiectului, nefiind arătate în concret regulile de eligibilitate încălcate. Înalta Curte constată că, așa cum a reținut instanța de fond, pentru a fi eligibile, cheltuielile trebuie însoțite de documente cu valoare probatorie pe baza cărora aceste cheltuieli să poată fi auditate și identificate, așa cum prevăd dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 759/2007. Prin Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x finală emisă de MDRAP sub nr. x/12.05.2016 s-a justificat neeligibilitatea prin raportare la inadvertențele frecvente și repetitive care s-au regăsit în documentația justificativă a cheltuielilor (situații de plată/lucrări, centralizatoare/situații de lucrări, documente elaborate de dirigintele de șantier). Prin răspunsul la contestația administrativă înregistrat sub nr. x/29.06.2016, referitor la aceeași sumă, s-a arătat că a existat o scrisoare de solicitare de informații suplimentare nr. 1/08.02.2016 a ADR BI prin care s-a solicitat prezentarea unor documente justificative care să ateste efectuarea activităților solicitate spre decontare, precum și clarificarea unor neconcordanțe. Reclamantul, însă, nu a depus documentele justificative solicitate (dovezile evaluării indicatorilor și rezultatelor proiectului, rapoartele de eligibilitate, pistele de audit, fișele de raportare a progresului proiectului, raportul final cu perioada de raportare 1 octombrie 2015- 12 octombrie 2015, raportul stadiului de implementare cu aceeași perioadă de raportare). De asemenea, s-a constatat că inadvertențele din documentație de referă la: articole din situații de lucrări care depășesc valorile ofertate, situații de lucrări care au fost semnate de diriginți de șantier neautoriuzați pe domeniile solicitate la decontare și procese-verbale de recepție calitativă din care lipsesc semnăturile diriginților de șantier. Se constată, astfel, că, pe de o parte, soluția din contestația administrativă nu stabilește alte criterii de neeligibilitate, ci motivează respingerea contestației, întemeindu-se pe necomunicarea informațiilor suplimentare și enumerând inadvertențele regăsite în documentația justificativă, iar pe de altă parte, susținerea recurentului potrivit căreia nu ar fi fost arătate regulile de eligibilitate încălcate sunt infirmate de conținutul explicit al actelor administrative atacate, raportat la temeiul de drept reținut și de instanța de fond în justificarea neeligibilității. Pentru aceste motive, primul rând de critici se dovedește nefondat. B. Cât privește cheltuielile aferente unor facturi fiscale față de care s-a constatat depășirea liniilor bugetare aprobate pentru proiect, conform contractului de finanțare (3.5 -Asistență tehnică, 4.2 -Utilaje și echipamente, 5.2 -Comisiane, taxe, cote legale, costuri de finanțare) criticile recurentului-reclamant divaghează de la argumentele reținute de instanța de fond. Astfel, instanța a reținut că nu sunt incidente dispozițiile art. 36 alin. (1) lit. e) 1 ) din H.G. nr. 925/2006 invocate de reclamant, ci prevederile contractului de finanțare, cheltuielile solicitate la rambursare trebuind să se încadreze în valoarea alocată pe liniile bugetare amintite. Recurentul continuă să susțină că sunt aplicabile dispozițiile H.G. nr. 925/2006, fără să aducă contraargumente raționamentului instanței de fond, care a înlăturat de la aplicare aceste dispoziții, ca fiind străine de chestiunea litigioasă dezbătută. Pentru că recurentul-reclamant nu aduce niciun argument în susținerea acestor critici, Înalta Curte le va înlătura ca nefondate. C. Cu privire la suma de 235.370 RON +TVA, aferentă facturii nr. x/8.10.2015 emisă de C. S.R.L., instanța de fond a confirmat caracterul neeligibil al cheltuielii, reținând că aceasta a fost făcută în temeiul actului adițional nr. x/7.10.2015, prin care au fost contractate lucrări suplimentare la partea electrică a imobilului, însă în afara duratei contractului de lucrări nr. x/2013 și după emiterea ordinului de începere a lucrărilor înregistrat sub nr. x/29.09.2015. Recurentul-reclamant, și de această dată, ignoră considerentele sentinței, continuând să susțină că actul adițional nr. x ar fi fost încheiat în termenul de execuție a lucrărilor din contractul nr. x/8.11.2013, întrucât la 15.04.2015 s-ar fi emis nota nr. x prin care contractul de a fost din nou suspendat pe baza dispoziției proiectantului general nr. 87/2.04.2015, ceea ce a făcut ca din termenul contractual să mai rămână 9 zile. Instanța de fond a arătat că dispoziția de șantier nr. 87/2.04.2015 a vizat exclusiv lucrări de refacere a elementelor decorative din tablă ale învelitorii corpului A al imobilului și că durata de execuție a contractului de lucrări nr. x/2013 s-a încheiat în data de 24.04.2015. Cum recurentul nu aduce niciun contraargument acestui raționament logico-juridic al instanței de fond, constatând în concordanță cu cele reținute de judecătorul fondului că durata de execuție a contractului de lucrări nr. x/2013 s-a încheiat la 24.04.2015, iar actul adițional nr. x a fost încheiat la 7.10.2015, în afara duratei contractului, dar și ulterior ordinului de începere a lucrărilor înregistrat nr. 2179/29.09.2015, Înalta Curte va înlătura și aceste critici din recurs. D. Cât privește cheltuiala din factura emisă de D. S.R.L., parțial considerată neeligibilă, conform soluției din contestația administrativă, instanța de fond a confirmat poziția autorității pârâte potrivit căreia, în parte, suma facturată nu reprezintă cheltuilă eligibilă întrucât nu corespunde prevederilor art. 8 din Ordinul nr. 144/2008, care stabilesc eligibilitatea cheltuielilor aferente activităților de audit și a cheltuielilor cu publicitatea și informarea. Astfel, s-a constatat că nu se încadrează în categoria cheltuielilor cu publicitatea și imprimarea unele dintre serviciile solicitate (apă plată, suc, cafea, produse de patiserie, inscripționare fotografii pe CD, etc.) Și în acest caz, recurentul-reclamant nu se raportează la considerentele explicite ale hotărârii și susține, în pofida evidenței, că nu s-a justificat neeligibilitatea sumei de 900 RON+TVA, exclusă de la rambursare. Raportat la prevederile art. 5 din contractul de finanțare nr. x/2011 și ale Ordinului nr. 144/2008, Înalta Curte constată că în mod corect cheltuielile au fost declarate neeligibile. Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.