ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5151/2019

Ședința publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 martie 2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, a solicitat suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 3955 din 05 octombrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile necompetenței materiale, a autorității de lucru judecat provizorii și inadmisibilității, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, ca neîntemeiată și a respins cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 3955 din 05 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, rejudecarea cauzei și admiterea cererii de suspendare, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 lit. ș) și t), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, apreciind că, în cauză sunt îndeplinite cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, astfel încât cererea de suspendare a executării actului administrativ fiscal este întemeiată.

În ceea ce privește paguba iminentă, reclamanta a arătat că, deși prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017, emisă de intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, s-au revocat parțial măsurile din Dispoziția obligatorie nr. 104115 din 21.03.2017, măsura nr. 4 a fost menținută, astfel încât reclamanta trebuie să o ducă la îndeplinire, sub sancțiunea aplicării unei amenzi contravenționale, conform art. 24 și art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011. În baza acestor texte de lege pot fi sancționate atât persoanele care fac parte din conducerea societății, cât și persoana juridică, ceea ce ar produce o perturbare gravă a activității societății.

Referitor la cazul bine justificat, reclamanta a arătat că Dispoziția obligatorie inițială, emisă sub nr. x/07.06.2016, a fost desființată prin Decizia nr. 11/P/06.03.2017, dispunându-se, totodată, emiterea unei noi dispoziții. În acest context a fost emisă Dispoziția obligatorie nr. 104115 din 21.03.2017, a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză.

Ulterior, Decizia nr. 11/P/06.03.2017 a fost anulată de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, împrejurare care, susține recurenta, este de natură a afecta prezumția de legalitate a Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017. În cauză este aplicabil principiul anulării actului subsecvent, ca urmare a anulării actului principal, principiu ale cărui efecte se răsfrâng și asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

De asemenea, recurenta-reclamantă a invocat soluțiile pronunțate de Tribunalul Ilfov în dosarele nr. x/2016 și nr. y/2016, prin care au fost anulate procesele-verbale de sancționare contravențională a reclamantei nr. x/29.12.2015 și nr. y/29.12.2015.

O altă împrejurare de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017 o reprezintă anularea parțială a acestei dispoziții, pe cale administrativă, prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017, emisă de autoritatea administrativă ierarhic superioară.

Totodată, recurenta-reclamantă a arătat că sunt îndeplinite și condițiile privitoare la vremelnicia măsurii suspendării executării actului administrativ fiscal și la neformularea unor cereri de suspendare succesive identice.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 aprilie 2019, intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând că reclamanta nu a dovedit existența cazului bine justificat și a pagubei iminente, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, sentința civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017 de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nu are caracter definitiv, astfel încât nu poate constitui dovada unui caz bine justificat. Mai mult, arată intimatul-reclamant, prin această hotărâre a fost respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privitor la anularea Dispoziției obligatorii nr. 102117/07.06.2016, astfel încât instanța de judecată nu s-a pronunțat asupra legalității acestei dispoziții și a raportului de inspecție fiscală care a stat la baza emiterii sale.

Intimatul-pârât a apreciat că instanța de fond a reținut, în mod corect, împrejurarea că actul administrativ fiscal a cărui suspendare se solicită în cauză a fost supus controlului ierarhic administrativ, prin intermediul Deciziei nr. 81/2017, care a menținut măsura nr. 4 din dispoziție, consolidând, astfel, aparența de legalitate a actului administrativ în discuție.

În ceea ce privește soluțiile pronunțate de Tribunalul Ilfov cu privire la sancțiunile contravenționale aplicate reclamantei, anularea proceselor-verbale nu influențează aparența de legalitate a Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, întrucât procesele-verbale priveau celelalte măsuri din cuprinsul dispoziției, care nu fac obiectul prezentei cauze.

Referitor la cerința pagubei iminente, intimatul-pârât a susținut că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii acestei condiții, prezentând doar simple afirmații și prezumții.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 02 mai 2019, intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând că reclamanta nu a dovedit existența cazului bine justificat și a pagubei iminente, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004 și reluând, în esență, apărările formulate în fața instanței de fond.

Astfel, din perspectiva condiției cazului bine justificat, intimata-pârâtă a susținut că argumentele reclamantei nu pot crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ fiscal, motivele de nelegalitate invocate necesitând o analiză aprofundată a situației de fapt și de drept, ceea ce echivalează cu prejudicierea fondului.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, intimata-pârâtă a susținut că reclamanta nu a făcut dovada unui prejudiciu material viitor și previzibil, pe care l-ar putea suferi în cazul în care nu ar fi admisă cererea de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Criticile formulate de recurenta-reclamantă cu privire la greșita interpretare de către instanța de fond a prevederilor art. 14, coroborate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt întemeiate, în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cerințele legale necesare admiterii cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeași lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, argumentele reclamantei privitoare la efectele anulării, pe cale judiciară, a actului administrativ fiscal care a stat la baza emiterii Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, reprezentând o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității dispoziției.

Înalta Curte va avea în vedere faptul că dispoziția a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză, a fost emisă în temeiul Deciziei Ministerului Finanțelor Publice nr. 11/P/06.03.2017, prin care s-a dispus desființarea Dispoziției obligatorii nr. 102117/2016 și emiterea de către Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili a unei noi decizii obligatorii, prin care temeiul de drept pentru dispunerea eventualelor măsuri să fie indicat în conformitate cu cerințele impuse de lege și, totodată, să fie concretizat în motivul de fapt.

Decizia nr. 11/P/06.03.2017, emisă de intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, a fost desființată prin sentința civilă nr. 5140/12.12.2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017 de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, fiind, astfel, anulat actul administrativ fiscal care a constituit temeiul emiterii Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, ce face obiectul prezentei cauze. Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâți), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății.

Înalta Curte va avea în vedere jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de față a fost invocat un motiv de nelegalitate a dispoziției obligatorii referitor la emiterea acesteia în temeiul unui act administrativ fiscal, afectat, la rândul său, de vicii de legalitate. Prezumția de legalitate a dispoziției obligatorii, ca act juridic subsecvent Deciziei nr. 11/P/06.03.2017, este îndoielnică în cazul în care actul principal a fost anulat de instanța de contencios administrativ (chiar dacă doar într-o primă fază procesuală), fiind înlăturată măsura referitoare la emiterea unei noi dispoziții obligatorii, iar anularea produce efecte retroactive, de la data emiterii actului anulat.

Apărările formulate de intimații-pârâți cu privire la valabilitatea Dispoziției obligatorii nr. 102117/2016 și a Raportului de inspecție fiscală nr. x/02.06.2016 vor fi înlăturate, întrucât, deși Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a acestei dispoziții, soluția nu se reflectă în planul examinării prezumției de legalitate a Dispoziției obligatorii nr. 104115/21.03.2017, întrucât această din urmă dispoziție a fost emisă în baza Deciziei nr. 11/P/06.03.2017, care a fost anulată de instanța de judecată, iar nu în temeiul Dispoziției obligatorii nr. 102117/2016 și a raportului de inspecție fiscală premergător.

Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte constată că cererea de suspendare a executării Dispoziției obligatorii nr. 104115/21.03.2017 privește măsura nr. 4 din acest act (măsurile de la pct. 1-3 fiind desființate în procedura administrativă, prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017), prin care reclamanta este obligată să identifice persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea regulilor privind execuția bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depășirea câștigului mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influențat de bonificațiile și bonusurile în RON și sau în natură și să recupereze de la aceste persoane sumele acordate nelegal în cuantum de 2.857.125 RON, reprezentând bonusuri acordate nejustificat.

Raportat la obligația stabilită în sarcina reclamantei prin măsura a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte apreciază, contrar celor reținute de instanța de fond, că prin caracterul amplu al verificărilor impuse de organul de control, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, obligând la demararea unor proceduri de ordin administrativ și/sau judiciar, cu costuri materiale și de resurse umane considerabile. Pe de altă parte, prin nepunerea în executare a măsurilor dispuse de pârâtă, reclamanta se supune riscului aplicării unor sancțiuni contravenționale, conform art. 24 raportat la art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011, constând în amenzi într-un cuantum considerabil.

Totodată, Înalta Curte va respinge argumentele intimaților-pârâți privitoare la argumentarea echivocă și ipotetică a prejudiciului, reținând că prezumarea unor consecințe viitoare produse de actul administrativ fiscal contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o susținere ipotetică, lipsită de suport probator, raportată la o pagubă viitoare și incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., dispunând suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. împotriva sentinței civile nr. 3955 din 05 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

Dispune suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 104115 din 21.03.2017, emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2018, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 octombrie 2019.