ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1070/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscala - Direcția Generala de Administrare a Marilor Contribuabili, suspendarea executării Dispoziției Obligatorii nr. x din 21.03.2017, emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscala - Direcția Generala de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico - Financiară, până la momentul în care instanța investită cu analizarea fondului se va pronunța definitiv asupra legalității acestui act administrativ.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 127 din 19 aprilie 2019, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, a respins cererea formulată de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, ca neîntemeiată și, totodată, a respins cererea de a obliga pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că la baza emiterii Dispoziției Obligatorii nr. x din 21.03.2017 au stat Decizia nr. II/P/06.03.2017 emisă de pârâtul MFP-SSPPC, și procesele-verbale de contravenție nr. x și x. Decizia nr. II/P/06.03.2017 a fost anulată de Curtea de Apel București, prin sentința nr. 5140/21.12.2017 pronunțată în dosarul x. De asemenea, se mai arată că procesul-verbal x a fost anulat conform Deciziei nr. 113/A din 12.01.2018 pronunțate de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2016 iar procesul-verbal x a fost anulat, conform Deciziei nr. 718/19.02.2018 pronunțate de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2016. În consecință, actele care au stat la baza emiterii Dispoziției Obligatorii nr. x/21.03.2017 au fost deja anulate. În opinia recurentei, din analiza hotărârii atacate rezultă că prima instanță nu a motivat atât în fapt, cât și în drept elementele referitoare la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului - M.F.P., cazul justificat și paguba iminentă. Referitor la lipsa calității procesuale pasive a pârâtului- M.F.P., instanța de fond s-a rezumat la a preciza doar că actul a cărui suspendare se solicită a fost emis de către A.N.A.F.-D.G.A.M.C, motiv pentru care a apreciat că pârâtul M.F.P. nu are calitate procesuală pasivă. Astfel, prin hotărârea recurată, judecătorul fondului nu a făcut o analiză concretă și efectivă a fondului cauzei, nu a făcut nicio referire la probele relevante indispensabile ce au fost administrate și la motivele pentru care s-ar impune respingerea cererii de suspendare în raport de situațiile nou intervenite. Recurenta mai susține că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșita a normelor de drept material, în principal, a art. 14, art. 15 si art. 2 alin. (1) lit. s) și t) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar opiniei instanței de fond, recurenta apreciază că în cauză este îndeplinită condiția cazului justificat prin prisma faptului că Dispoziția obligatorie nr. x/21.03.2017 este întemeiată pe dispoziții abrogate, fiind emisă de o autoritate necompetentă. Măsurile stabilite prin Dispoziția Obligatorie încalcă autonomia legală a organelor de conducere ale societății și regimul juridic de mandat al organelor de conducere ale societății pe acțiuni. Dispoziția Obligatorie este vădit nelegală, întrucât încalcă dreptul Uniunii Europene, care are se aplică cu prioritate față de orice acte normative interne, conform art. 148 din Constituția României, iar efectele proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor seria x-MC nr. x/29.12.2015 și nr. x/29.12.2015 sunt suspendate de drept. Având în vedere că ambele dosare se aflau în stare de judecată, era suspendată de drept executarea amenzilor contravenționale în cuantum total de 35.000 RON, astfel prin efectul prevederilor legale nu există un obiect al recuperării dispuse, iar ulterior au fost și anulate aceste amenzi. Dispoziția Obligatorie este vădit nelegală, întrucât măsurile conțin dispoziții ce nu pot fi puse în aplicare în termenele stabilite. În ceea ce privește măsura 1, Bugetul de Venituri și Cheltuieli pentru anul 2014 a fost depus în termen la data de 07.01.2014, iar în ceea ce privește măsura 2, în anul 2014 nu au fost depășite cheltuielile aprobate prin B.V.C. al anului 2013. Recurenta consideră că sunt îndeplinite obligațiile prevăzute de art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, întrucât se situează în categoria operatorilor economici prevăzuți la art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013. În ceea ce privește măsura 3, se arată că a fost respectată regula privind B.V.C. pentru anul 2013, respectiv numărul de angajați la finele anului 2013. În ceea ce privește măsura 4, întrucât nu s-a depășit bugetul pe venituri și cheltuieli pe anul 2013, nici în ceea ce privește câștigul mediu lunar pe salariat. Contrar opiniei instanței de fond, recurenta apreciază ca sunt îndeplinite condițiile privind paguba iminentă și urgentă, deoarece nu este în măsură să recupereze o suma atât de mare - aproape trei milioane RON, în termenul stabilit de organele de control, iar neîndeplinirea acestor obligații conduce la aplicarea unor noi sancțiuni contravenționale, ceea ce ar afecta in mod grav activitatea companiei. Or, ducerea la îndeplinire a măsurilor stabilite de organele de control, fără ca instanța să se pronunțe asupra legalității acestora, va produce un prejudiciu considerabil și ireversibil. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. În motivarea hotărârii judecătorești se regăsesc toate susținerile invocate de partea reclamantă astfel că sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în urma inspecției economico - financiare efectuată de către Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili la Compania Națională de Transporturi Aeriene Române - TAROM S.A., a fost emis Raportul de inspecție economico - financiară nr. x/02.06.2016, fiind emisă Dispoziția Obligatorie nr. x/07.06.2016 împotriva căreia recurenta a formulat plângere prealabilă care a fost admisă de către Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, prin Decizia nr. 11/P/2016, urmând ca organul de control să emită o nouă decizie obligatorie în care temeiul de drept pentru dispunerea eventualelor măsuri să fie indicat în conformitate cu cerințele impuse de lege și, totodată, să fie menționate și aspecte ce circumscriu situația de fapt. Astfel, s-a întocmit Dispoziția Obligatorie nr. x/21.03.2017, prin care au fost dispuse în sarcina recurentei următoarele măsuri: - 1. "Conducerea Companiei Naționale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea prevederilor legale privind întocmirea și transmiterea proiectului bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 și va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale în sumă totală de 10.000 RON de la acestea, după efectuarea plății". - 2. "Conducerea Companiei Naționale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea în execuția bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2014 cu privire la depășirea cheltuielilor lunare peste limita de 90% din 1/2 din cheltuielile totale aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli al anului 2013 și va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale de la acestea, după efectuarea plății". - 3. "Conducerea Companiei Naționale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare de nerespectarea regulilor privind execuția bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depășirea numărului de personal la finele anului și va dispune recuperarea contravalorii amenzii în sumă de 5.000 RON de la aceștie, după efectuarea plății". - 4. "Conducerea Companiei Naționale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea regulilor privind execuția bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depășirea câștigului mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influențat de bonificațiile și bonusurile în RON și/sau în natură și va recupera sumele acordate nelegal în cuantum de 2.857.125 RON reprezentând bonusuri acordate nejustificat de la aceștia". Împotriva Dispoziției Obligatorii nr. x/21.03.2017 recurenta a formulat plângere prealabilă care a fost admisă parțial prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017 emisă de către Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile si a Contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017 se desființează măsurile 1, 2 și 3 din Dispoziția Obligatorie nr. x/21.03.2017 și se menține măsura 4 din aceasta. În ceea ce privește susținerea recurentei potrivit căreia la baza Dispoziției Obligatorii nr. x/21.03.2017 au stat procesele-verbale de contravenție x și y care au fost anulate prin hotărâri judecătorești, Înalta Curte constată că aceste procese-verbale au stat la baza dispunerii celor 3 măsuri care au fost desființate prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017. Așadar, singura măsură menținută din dispoziția obligatorie a cărei suspendare a executării se cere în prezenta cauză este măsura nr. 4. Înalta Curte constată că prin sentința nr. 5140/21.12.2017 pronunțată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel București a dispus: "Respinge excepția lipsei de interes. Admite în parte acțiunea. Anulează Decizia nr. 11/P/06.03.2017 emisă de pârâtul M.F.R - S.S.RP.C. Obligă pârâtul M.F.R - S.S.P.RC. să procedeze la soluționarea contestației formulată de reclamantă, prin analiza tuturor motivelor invocate. Respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Dispoziției obligatorii nr. x/07.06.2016 a D.G.A.M.C". Instanța, respingând ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Dispoziției obligatorii nr. x/07.06.2016 emisă de către Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, nu s-a pronunțat cu privire la dispoziția nr. x/2016 și nici nu privire la raportul de inspecție economico - financiară nr. x/02.06.2016. Prin urmare, actele care au fost anulate sunt actele care au stat la baza dispunerii măsurilor 1 - 3 din actul administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză. În ceea ce privește suspendarea măsurii nr. 4, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește măsura contestată. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. În ceea ce privește condiția evitării producerii unei pagube iminente, Înalta Curte constată că reclamanta a invocat aspecte legate de executarea sumei care, în condițiile prezumției de legalitate a actului fiscal, nu pot fi apreciate ca având un caracter prejudiciator. Criticile recurentei-reclamante privind lipsa calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Finanțelor Publice sunt neîntemeiate și nu pot fi primite. Înalta Curte constată că prima instanța în mod legal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, reținând că emitentul actului a cărui executare se solicită a fi suspendată este Agenția Națională de Administrare Fiscală- Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili- Serviciul Inspecție Economico-Financiară, iar pârâtul Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală . Calitatea procesuală pasivă în litigiile care au ca obiect anularea unui act administrativ fiscal se determină în raport cu capacitatea de drept administrativ a organului emitent și nu în raport de faptul dacă acesta are sau nu personalitate juridică. În temeiul art. 36 din C. proc. civ. "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății". Altfel spus, calitatea procesuală presupune existența unei identități între reclamant și cel care este titularul dreptului din raportul juridic dedus judecății (calitate procesuală activă) precum și între pârât și cel obligat în același raport juridic (calitate procesuală pasivă). Calitatea procesuală se determină în concret, în raport cu litigiul dedus judecății, astfel, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât în cadrul respectivului raport juridic. Or, raportat la împrejurarea că Agenția Națională de Administrare Fiscală -Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiară este emitentul actului administrativ atacat, Ministerul Finanțelor Publice nu are calitatea procesuală pasivă în cauză. De asemenea, Înalta Curte constată nefondate și criticile recurentei-reclamante privind dispozițiile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 2/2013, deoarece prima instanță în mod legal a reținut faptul că dispozițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011 prevăd ca măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării masurilor care contravin reglementarilor financiar- contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia. Or, în cauză, măsurile contestate vizează recuperarea de la persoanele vinovate a contravalorii amenzilor plătite de societate, efectele acestor măsuri, dincolo că nu vatămă drepturile și interesele societății, sunt benefice pentru aceasta, având în vedere că asigură repararea prejudiciului produs în patrimoniul acesteia. În ceea ce privește susținerile potrivit cărora măsurile stabilite prin Dispoziția Obligatorie ar încălca autonomia legală a organelor de conducere ale societății, Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, deoarece în mod legal prima instanță a reținut faptul că măsurile dispuse sunt prevăzute de dispozițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011 și nu sunt contrare dispozițiilor O.U.G. nr. 109/2011 și Legii nr. 31/1990. Nici argumentul recurentei-reclamante privind presupusa încălcare a dreptului Uniunii Europene, nu poate fi primit, instanța de fond, în mod corect reținând faptul că societatea nu a indicat în concret o dispoziție legală încălcată din cadrul Regulamentului UE nr. 965/2012 pentru a se putea reține o aparență de nelegalitate. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.