ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4277/2019

Prin acțiunea înregistrată la data de 13 aprilie 2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare din data de 28 martie 2016 și suspendarea efectelor Raportului de evaluare nr. x/28.03.2016, până la soluționarea definitivă a litigiului.

Prin sentința 289/2016 din 21 iunie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a anulat raportul de evaluare nr. x/28.03.2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentinț a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod proecdură civilă, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere faptul că starea de incompatibilitate între calitatea de consilier local și calitatea de funcționar public de execuție, respectiv consilier, este prevăzută expres de lege, în art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a), coroborate cu cele ale art. 97 alin. (2) lit. .b.) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit Dispoziției nr. 3450/08.06.2012 emisă de Directorul Executiv al Direcției Comunitare Județene de Evidență a Persoanelor Gorj, începând cu data de 11.06.2012, dl. A., funcționar public de execuție, respectiv consilier, și-a reluat activitatea, ca urmare a încetării perioadei de suspendare a raportului de serviciu, pe care a solicitat-o pentru participarea sa la campania electrorală, pentru perioada 10.05.2012- 10.06.2012.

Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj s-a înființat în baza O.G. nr. 84/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor, cu modificările și completările ulterioare, respectiv prin Hotărârea Consiliului Județean Gorj nr. 51/23.12.2004, care la art. 1 prevede că "începând cu data de 01.01.2005 se înființează Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj, ca instituție publică de interes județean, cu personalitate juridică, organizată în subordinea Consiliului Județean Gorj...".

Așadar, în condițiile în care Direcția Comunitară Județeană de Evidentă a Persoanelor Gorj este o instituție publică aflată în subordinea Consiliului Județean Gorj, este evident că aceasta intră în categoria "instituții publice" prevăzută de legiuitor la art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Starea de incompatibilitate a d-lui A. a fost reținută față de funcția publică deținută în cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj, pentru care sunt aplicabile dispozițiile art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare. Pentru ca starea de incompatibilitate să fi încetat sau să nu fi existat, era obligatoriu, conform art. 97 alin. (2) lit. b).) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, ca funcționarul public A. să își suspende raportul de serviciu inclusiv până la încetarea funcției de consilier local, cerință legală ce nu a fost respectată de reclamant și care i-a atras starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din același act normativ.

Așadar, consideră că prima instanță a interpretat greșit dispozițiile legale în baza cărora a fost reținută, prin raportul de evaluare, starea de incompatibilitate a intimatului reclamant A.. De altfel, acesta nici nu tăgăduiește aspectul deținerii simultane, în perioada de referință reținută în actul administrativ contestat, a calității de consilier local în cadrul Consiliului Local al orașului Tismana, jud. Gorj, precum și a funcției publice din cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj, însă face o distincție între aparatul propriu de specialitate și serviciile subordonate Consiliului local, ceea ce a determinat afirmația conform căreia nu este angajat în aparatul propriu al primarului/consiliului local, întrucât Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj Serviciul Public de Asistență Socială nu este parte din aparatul propriu al primarului/consiliului local, conform organigramei.

Într-o asemenea viziune și coroborând-o cu dispozițiile aplicabile ale art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) și art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, consideră că este atrasă starea de incompatibilitate pentru reclamant, consilier local al Consiliului Local al orașului Tismana, jud. Gorj, și funcția publică de execuție din cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că se impune a preciza că nu este funcționar public în cadrul Consiliului Județean Gorj, ci în cadrul Direcției Comunitare Județene de Evidență a Persoanelor Gorj, entitate cu personalitate juridică și cu angajați proprii, potrivit art. 3 alin. (2) din HCJ nr. 51/23.12.2004, această Direcție nu face parte din aparatul propriu de specialitate al Consiliului Județean Gorj, noțiunile de "aparat de specialitate" și "instituție aflată în subordinea Consiliului Județean" sunt noțiuni distincte ce nu pot fi asimilate, așa cum a precizat instanța de fond.

Recurenta a pornit analiza stării de incompatibilitate prin prisma faptului că ar fi "funcționar public în cadrul Consiliului Județean Gorj" (în termenii legii, în aparatul propriu al Consiliului Județean Gorj), situație în care prevederea legală aplicabilă este art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cum corect a stabilit instanța de fond.

Cu toate acestea, deși analiza pornește de la cele anterior arătate, recurenta își întemeiază raportul pe un alt text de lege, respectiv art. 94, făcând o greșită aplicare și interpretare a legii. Instanța de fond, analizând conținutul raportului de evaluare, a constatat că acesta a fost întocmit cu încălcarea și greșita interpretare a legii, a considerat că articolul prin prisma căruia trebuia făcută analiza incompatibilității (dată fiind starea de fapt de la care s-a pornit) este art. 88 alin. (1), lit. c) și a) concluzionat că nu se află în incompatibiliatate, consecința fiind admiterea acțiunii și anularea raportului.

Instanța de fond în mod corect a învederat în considerentele sentinței aspecte cu privire la faptul că normele care reglementeză incompatibilitatea sunt de excepție, interpretarea legii trebuie să fie restrictivă, raportată la fiecare situație în parte, context în care nu pot fi primite susținerile recurentei care arată că temeiul existenței incompatibilității este art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, deși analiza existenței stării de incompatibilitate se face pornind de la faptul că ar fi "funcționar public în cadrul Consiliului Județean Gorj" și consilier local în cadrul Consiliului Local Tismana, situație care în realitate este prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c), și în care nu se află.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/28.03.2016 privind pe reclamantul A., Agenția Națională de Integritate a constatat existența unei stări de incompatibilitate, întrucât, simultan cu funcția publică (deținută în cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj), a deținut, începând cu data de 27.06.2012, funcția de consilier local (în cadrul Consiliului Local al orașului Tismana, jud. Gorj. A reținut că au fost încălcate dispozițiile art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) coroborate cu art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Instanța de fond a anulat raportul de evaluare, apreciind că interpretarea dată de pârâtă textului legal pe care și-a întemeiat constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului contravine interpretării literale restrictive exprese a textului prevăzut de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Concret, curtea de apel a reținut că Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj a fost înființată în baza O.G. nr. 84/2001 și funcționează potrivit Regulamentului aprobat prin HCJ nr. 51/23.12.2004, în conformitate cu art. 3 alin. (1) din hotărârea de înființare este o instituție publică înființată în subordinea Consiliului Județean Gorj, are personalitate juridică și funcționează cu funcționari publici și personal angajat pe bază de contract individual de muncă, conform organigramei și statului de funcții, și nu face parte din aparatul propriu de specialitate al Consiliului Județean Gorj. Aparatul de specialitate al Consiliului Județean Gorj este organizat și funcționează pe baza organigramei, al statului de funcții și al Regulamentului de organizare și funcționare aprobat prin Hotărârea nr. 68/2014 a Consiliului Județean Gorj.

A reținut că, potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, "Funcția de consilier județean sau local este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv.", art. 132 din Legea nr. 215/2001 prevede că "Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea de aparat de specialitate al primarului.", și a concluzionat că, din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale și regulamentare invocate, rezultă că noțiunile de "aparat de specialitate" și "instituție aflată în subordinea Consiliului Județean" sunt noțiuni distincte, ce nu pot fi asimilate.

Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente în cauză.

Prin raportul de evaluare contestat s-a reținut că, începând cu data de 24.01.2005, reclamantul a deținut funcție publică în cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj; în perioada 10.05.2012 - 10.06.2012 raportul său de serviciu a fost suspendat, pentru participarea la campania electorală, conform Dispozițiilor nr. 3427/23.04.2012 și nr. 3450/08.06.2012 emise de directorul executiv al Direcției Comunitare Județene de Evidentă a Persoanelor Gorj; potrivit Dispoziției nr. 3450/08.06.2012 emisă de Directorul Executiv al Direcției Comunitare Județene de Evidență a Persoanelor Gorj, începând cu data de 11.06.2012, reclamantul, funcționar public de execuție, respectiv consilier, și-a reluat activitatea, ca urmare a încetării perioadei de suspendare a raportului de serviciu, pe care a solicitat-o pentru participarea la campania electrorală. Începând cu data de 27.06.2012, reclamantul a deținut funcția de consilier local pentru mandatul 2012-2016 în cadrul Consiliului Local al orașului Tismana, jud. Gorj.

S-a constatat, așadar, că, începând cu data de 27.06.2012, persoana evaluată a deținut simultan cu funcția publică (în cadrul Consiliului Județean Gorj - Direcția Comunitară Județeană de Evidență a Persoanelor Gorj) și funcția de consilier local (în cadrul Consiliului Local al orașului Tismana, jud. Gorj).

Raportat la această situație de fapt, Înalta Curte constată că Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect încălcarea dispozițiilor art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) coroborate cu art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care reglementează, din Cap. III, Secțiunea a 5-a, Incompatibilități privind funcționarii publici, "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.".

Art. 97 precizează că "(1) Funcționarul public poate candida pentru o funcție eligibilă sau poate fi numit într-o funcție de demnitate publică. (2) Raportul de serviciu al funcționarului public se suspendă: a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales; b) până la încetarea funcției eligibile sau a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau numit.".

Instanța de fond a reținut în mod greșit incidența art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, și art. 132 din Legea nr. 215/2001, pe cale de consecință a concluzionat în mod greșit că interpretarea dată de pârâtă textului legal pe care și-a întemeiat constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului contravine interpretării literale restrictive exprese a textului prevăzut de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care starea de incompatibilitată a fost constatată potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) coroborate cu art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și are ca finalitate garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

Starea de incompatibilitate între calitatea de funcționar public și orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică, este prevăzută imperativ de lege. Dispozițiile legale prevăd în mod expres că funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.

În ceea ce privește situația în care funcționarul public a fost ales într-o funcție eligibilă sau este numit într-o funcție de demnitate publică, art. 97 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, precizează că raportul de serviciu se suspendă "până la încetarea funcției eligibile sau a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau numit".

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamantă, este nelegală, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta pârâtă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Pârâta a constatat în mod legal că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, raportul de evaluare nr. x/28.03.2016 fiind emis de pârâtă cu respectarea dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) coroborate cu art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, motive pentru care cererea de chemare în judecată a fost admisă cu aplicarea greșită a acestora.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta pârâtă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.