ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4542/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat admiterea contestației împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergența încheiată la data de 06.04.2015 privind proiectul "Implementarea soluției de management al relațiilor cu clienții în cadrul ABS" înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene AM POS CCE sub nr. x/08.04.2015 și, pe cale de consecință, anularea acestei Note cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 825 din 11 martie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, reprezentat, prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Finanțelor Publice, a anulat Nota de constatare din 06.04.2015 și a obligat intimații să plătească reclamantei suma de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 825 din 11 martie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, atât în nume propriu cât și în numele Ministerului Fondurilor Europene, a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea acesteia și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, iar, în subsidiar, rejudecarea cauzei, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și respingerea acțiunii față de acest pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; pe fondul cauzei, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul a arătat faptul că instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității hotărârii. Recurentul a susținut că în mod greșit instanța de fond a stabilit faptul că Ministerul Finanțelor Publice ar avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauză, deși nu este autoritatea emitentă a actelor administrative a căror nulitate se solicită a fi dispusă de către intimata A. S.R.L. În celelalte două motive de recurs, întemeiate în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul a precizat faptul că sentința contestată este nemotivată și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. * La pronunțarea hotărârii judecătorești, instanța de fond nu a analizat apărările formulate de autoritatea pârâtă prin notele scrise și, implicit, nu a indicat motivele pentru care au fost înlăturate aceste apărări, ceea ce echivalează cu nesocotirea dispozițiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ. * Instanța de fond nu și-a argumentat soluția, ci a copiat din rezumatul Sentinței civile nr. 6185/29.10.2013 pronunțate de Tribunalul Arad. * Contrar reținerilor primei instanțe, Nota de constatare analizată este motivată în mod corespunzător de autoritatea publică emitentă.

Apărările formulate în cauză Intimata A. S.R.L.. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca inadmisibil, în cadrul procedurii de filtru, întrucât criticile formulate nu se încadrează în motivele reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. În subsidiar, partea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19.04.2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. În raport de Hotărârile Colegiului de conducere al instanței nr. 106/2016, nr. 109/2018 și nr. 110/2018, dar și de dispozițiile art. 494 raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin prevederile XVII alin. (3) raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., Înalta Curte a fixat termen de judecată în ședință publică pentru data de 14.12.2018.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, precum și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de intimata-reclamantă are ca obiect verificarea legalității Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență încheiată la data de 06.04.2015, privind Proiectul "Implementarea soluției de management al relațiilor cu clienții în cadrul ABS", înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CEE sub nr. x/08.04.2015. Prima instanță a admis acțiunea și a anulat Nota de constatare dedusă judecății. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") Într-adevăr, după cum a susținut recurentul, societatea intimată a solicitat anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență încheiată la data de 06.04.2015 doar în contradictoriu cu autoritatea publică emitentă, respectiv Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CEE. Pe cale de consecință, Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă în cauza de față. Ca atare, motivul de casare analizat este fondat. 6.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată și nici nu s-a raportat la apărările formulate în cauză de autoritatea pârâtă. Ca atare, motivul de casare analizat este fondat. 6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Judecătorul fondului a reținut în mod greșit faptul că emitentul actului administrativ contestat a încălcat prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 care stabilesc conținutul unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. Pe acest aspect, cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În cauza de față, Înalta Curte apreciază că actul dedus judecății, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență încheiată la data de 06.04.2015, privind Proiectul "Implementarea soluției de management al relațiilor cu clienții în cadrul ABS", înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene AM POS CEE sub nr. x/08.04.2015 este motivată în mod corespunzător. În cuprinsul Notei contestate se menționează faptul că autoritatea pârâtă a efectuat verificarea ca urmare a Suspiciunilor de neregulă înregistrate la Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea pentru Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice sub nr. x/18.08.2014 și, respectiv, nr. x/18.08.2014, întocmite în urma verificărilor procedurii de atribuire pentru contractele de achiziție aferente cererii de rambursare nr. x și a documentelor justificative atașate. În cuprinsul Suspiciunii de neregulă nr. 11932/18.08.2014 se menționează: "În cadrul documentației de atribuire nr. x/11.07.2011 sunt incluse cerințe ce sunt de natură a restricționa concurența (pentru demonstrarea capacității tehnice/profesionale a fost solicitată demonstrarea experienței similare prin prezentarea listei de prestări servicii din ultimii 3 ani cu dovada implementării a cel puțin 2 proiecte de audit extern al proiectelor cu o finanțare din fonduri publice sau europene în care ofertantul să fi fost contractant principal, contracte finalizate; pentru auditor s-a solicitat experiență în domeniul de audit/financiar - contabil de minim 10 ani, prezentarea certificării CAFR de cel puțin 7 ani și certificarea de manager de proiect acreditată CNFPA sau echivalent, s-a solicitat prezentarea standardului de calitate ISO 9001 sau echivalent). Se consideră că aceste cerințe de calificare sunt de natură a restricționa concurența pe piață, abatere ce este subiectul aplicării unei corecții financiare, în conformitate cu pct. 2.3 Anexa la O.U.G. nr. 66/2011. Pentru abaterea de mai sus se propune o corecție financiară în cuantum de 5% din valoarea contractului de achiziție încheiat. Motivele diminuării corecției sunt: au fost depuse 2 oferte, nu au existat clarificări asupra documentației de atribuire și nu au existat contestații." În cuprinsul Suspiciunii de neregulă nr. 11933/18.08.2014 se menționează: "În cadrul Documentației de atribuire nr. x/11.07.2011 sunt incluse cerințe ce sunt de natură a restricționa concurența (dovedirea experienței similare prin implicarea în cel puțin 4 proiecte de soluții web, 4 de implementare e-commerce, 4 de CRM încheiate în ultimii 3 ani, prin prezentarea cel puțin 3 scrisori de recomandare; pentru directorul de proiect s-a solicitat experiența în CRM de minim 3 ani, ERP minim 5, web minim 5 ani, dovada că a fost manager de proiect în minimum 5 proiecte ce au necesitat integrarea de soluții ERP, CRM, web; pentru B. s-a solicitat experiență specifică de 3 ani și implicarea în 5 proiecte majore de implementare și integrare a unor soluții informatice complexe (CRM, ERP). Se consideră că aceste cerințe de calificare sunt de natură a restricționa concurența pe piață, abatere ce este subiectul aplicării unei corecții financiare, în conformitate cu pct. 2.3 Anexa la O.U.G. nr. 66/2011. Pentru abaterea de mai sus se propune o corecție financiară în cuantum de 10% din valoarea contractului de achiziție încheiat." Echipa de control din cadrul autorității recurente, în urma efectuării propriului control în legătură cu modul de derulare a proiectului, a constatat faptul că aspectele sesizate prin cele două Suspiciuni de neregulă se confirmă. La punctul 6 "Prezentarea verificărilor efectuate" din Nota de constatare aflată în discuție s-au menționat următoarele: A: "Analizând documentele anexate suspiciunii de neregulă, se constată că în cadrul Documentației de atribuire nr. x/11.07.2011 sunt incluse cerințe ce sunt de natură a restricționa concurența, astfel: - pentru demonstrarea experienței similare: prin prezentarea listei de prestări servicii din ultimii 3 ani cu dovada implementării acel puțin 2 proiecte de audit extern al proiectelor cu finanțare din fonduri publice sau europene în care ofertantul să fie fost contractant principal, contracte finalizate; - pentru auditor s-a solicitat experiență în domeniul audit/financiar-contabil minim 10 ani, prezentarea certificării CAFR de cel puțin 7 ani și certificarea de manager de proiect acreditată CNFPA sau echivalent. Se consideră, astfel, că beneficiarul, S.C. A. S.R.L.., a restricționat concurența pe piață, prin aplicarea unor criterii de calificare și selecție și/sau a unor criterii de atribuire (factori de evaluare) nelegale. Apreciem, astfel, că suspiciunea de la regulă inclusă în SN nr. 11932/18.08.2014, astfel cum este aceasta formulată, se confirmă. Pentru deficiențele constatate se aplică o corecție în procent de 5% din valoarea fără TVA a contractului, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011, partea 2, punctul 3." B: "Analizând documentele anexate suspiciunii de neregulă, se constată că în cadrul Documentației de atribuire nr. x/11.07.2011 sunt incluse cerințe ce sunt de natură a restricționa concurența, astfel: - dovedirea experienței similare prin implicarea în cel puțin 4 proiecte de soluții web, 4 de implementare e-commerce, 4 de CRM încheiate în ultimii 3 ani, prin prezentarea cel puțin 3 scrisori de recomandare; - pentru directorul de proiect s-a solicitat experiența în CRM de minim 3 ani, ERP minim 5, web minim 5 ani, dovada că a fost manager de proiect în minimum 5 proiecte ce au necesitat integrarea de soluții ERP, CRM, web; - pentru B. s-a solicitat experiență specifică de 3 ani și implicarea în 5 proiecte majore de implementare și integrare a unor soluții informatice complexe (CRM, ERP). Se consideră, astfel, că beneficiarul, S.C. A. S.R.L., a restricționat concurența pe piață, prin aplicarea unor criterii de calificare și selecție și/sau a unor criterii de atribuire (factori de evaluare) nelegale. Apreciem, astfel, că suspiciunea de la regulă inclusă în SN nr. 11933/18.08.2014, astfel cum este aceasta formulată, se confirmă. Pentru deficiențele constatate se aplică o corecție în procent de 10% din valoarea fără TVA a contractului, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011, partea 2, punctul 3." Din cele anterior prezentate rezultă în mod indubitabil faptul că actul administrativ contestat este motivat în fapt, iar împrejurarea că autoritatea de control a verificat aspectele consemnate în cele două suspiciuni de neregulă și a ajuns la același punct de vedere nu poate conduce la concluzia exprimată de judecătorul fondului în sensul nemotivării actului. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare analizat și se impune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe pentru a verifica și celelalte motive de nelegalitate ale actului administrativ contestat invocate de intimată în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.