ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3162/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Brăila sub nr. x/2013, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., județ Brăila, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene, următoarele:

- anularea Deciziei nr. 30/12.02.2013 a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene - Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli POR;

- anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012, privind proiectul Cod SMIS 10940 cu titlul "Extindere și reabilitare Școala cu clasele I-VIII A., comuna B., județul Brăila" și exonerarea de la plata corecțiilor financiare stabilite prin aceste acte administrative, în cuantum de 80.407,19 RON;

- suspendarea executării Deciziei nr. 30/12.02.2013 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 1916/Fca/2013 din 18 iunie 2013, Tribunalul Brăila și-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, reținând incidența clauzei atributive de competență, inserată la art. 23 alin. (1) din Contractul de finanțare nr. x/16.07.2010, invocată de pârât și necontestată de reclamant.

Prin Sentința nr. 3014 din 9 octombrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reținând în esență că prevederea contractuală inserată la art. 23 alin. (1) din Contractul de finanțare nr. x/16.07.2010 încalcă dreptul de opțiune al reclamantului, astfel cum este consacrat de dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, neputând produce efecte în ceea ce privește competența teritorială, care rămâne la alegerea reclamantei UAT Comuna B., care, prin sesizarea Tribunalului Brăila, a optat deja pentru instanța de la sediul său și nu pentru instanța de la sediul pârâtului.

Prin încheierea din 16 ianuarie 2014, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a constatat existența conflictului de competență și a înaintat cauza la Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea soluționării acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 2826 din 13 iunie 2014, a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin Sentința nr. 254/2015 din 23 octombrie 2015, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene, având ca obiect "anulare act administrativ"

- a anulat Decizia nr. 30/12.02.2013, emisă de M.D.R.T. - Direcția Generală Constatare Nereguli Fonduri Europene, precum și Nota de Constatare nr. x/05.12.2012, privind proiectul COD SMIS 10940;

- a exonerat pe reclamantă de la plata corecțiilor financiare stabilite în sumă de 80.407,19 RON;

- a obligat autoritatea pârâtă la plata sumei de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Împotriva Sentinței nr. 254/2015 din 23 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul prezintă situația de fapt, cadrul normativ aplicabil în speță și susține faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material și în lipsa unor motive întemeiate.

În dezvoltarea acestor motive de recurs recurentul formulează critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul critică faptul că, în ceea ce privește cererea de suspendare a executării titlului de creanță, în cadrul dispozitivului sentinței recurate nu există nicio mențiune cu privire la soluționarea acesteia, deși prin considerente s-a reținut că "(...) urmează a admite atât acțiunea, cât și cererea de suspendare".

Reține recurentul că, din analiza hotărârii recurate se remarcă faptul că motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate privesc numai condițiile de formă avute în vedere la emiterea acestora, sens în care instanța de fond a reținut că O.U.G. nr. 66/2011 "a fost aplicată unor acte și fapte juridice încheiate anterior apariției legii, fapt ce atrage nelegalitatea integrală a notei de constatare (...)".

Se arată în motivele de recurs că instanța de fond nu a avut în vedere nici existența Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015 (prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011) și nici practica Înaltei Curți de Casație și Justiție din dosarele similare, având ca obiect anularea unor acte administrative prin care s-au aplicat corecții financiare din valoarea unor contracte de achiziție a căror procedură a fost inițiată înainte de 30.06.2011, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Subliniază recurentul că, în cadrul acestor dosare, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat în sensul suspendării judecării acestora până la soluționarea cauzelor conexate C-260/14 și C-261/14, aflate pe rolul Curții Europene de Justiție.

Cu privire la efectele și incidența Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale în prezenta cauză având ca obiect anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012, recurentul arată că, în raport de considerentele reținute de Curtea Constituțională, actul normativ în vigoare la momentul săvârșirii neregulilor (anul 2010) era O.G. nr. 79/2003, iar nu O.U.G. nr. 66/2011 și că, deși la prima vedere se poate aprecia că Decizia nr. 66/2015 are incidență în cauză, în realitate există mai multe implicații care trebuie luate în considerare înainte de a formula o astfel de concluzie.

Astfel, arată recurentul, efectele Deciziei nr. 66/2015 se vor răsfrânge numai asupra procedurilor de control și actelor administrative încheiate după momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial (07.04.2015).

Recurentul solicită ca, în cazul în care se va aprecia eventuala incidență a Deciziei nr. 66/2015 în cauzele aflate încă pe rolul instanței, să se observe faptul că, deși Curtea Constituțională a adus critici măsurilor prevăzute la art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul dispunerii modalității în care urmează a fi calificate neregulile și stabilite creanțele bugetare, nu au fost menționate și condițiile/cadrul legal în care se poate restabili situația juridică a actelor administrative (din care unele reprezintă titluri de creanță) emise deja de instituția recurentă și contestate în instanță.

În opinia recurentului, consecințele și implicațiile financiare/instituționale ale unei astfel de ipoteze trebuie să fie analizate și asumate la nivelul Guvernului, astfel încât să fie asigurată o punere în aplicare unitară a acestei decizii, de către toate instituțiile publice.

Recurentul arată că trebuie avut în vedere faptul că, potrivit celor dispuse de Curtea Constituțională, pentru toate contractele de achiziție încheiate în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003 (inclusiv contractul verificat în speța de față, pentru care s-a aplicat o corecție financiară de 25%), măsura administrativă pe care reprezentanții instituției recurente o vor institui în cazul identificării unei nereguli în sensul celor dispuse prin decizia Curții Constituționale, va consta în recuperarea întregii sume din contractele verificate (100%), cu titlu de creanță bugetară.

Această ipoteză este susținută prin prisma simplului fapt că O.G. nr. 79/2003 nu reglementa principiul proporționalității (prin stabilirea unor corecții financiare al căror cuantum procentual depindea de neregula constatată și gravitatea acesteia), principiu care a fost introdus ulterior, prin O.U.G. nr. 66/2011.

Recurentul face referire în memoriul de recurs la faptul că pe rolul Curții Europene de Justiție se află în soluționare cauzele conexate C-260/14 și C-261/2014 Județul Neamț și alții, urmând a fi luată o decizie cu privire la retroactivitatea/neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, după ce vor fi analizate toate punctele de vedere, inclusiv cel al Comisiei Europene cu privire la interpretarea unor termeni și definiții, determinanți pentru clarificarea aspectelor reținute și prin Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015.

Punctează recurentul că reprezentanții instituției analizează existența unei nereguli nu prin raportare la modul în care acesta este definită în O.G. nr. 79/2003 și/sau O.U.G. nr. 66/2011, ci prin raportare la prevederile comunitare care se aplică în mod direct statelor membre, conform art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Subliniază recurentul că în "conflictul dintre norma comunitară și cea națională" devine incident și aplicabil principiul supremației, potrivit căruia este garantată superioritatea dreptului european asupra legislațiilor naționale și totodată, o protecție uniformă a cetățenilor prin dreptul european, pe întreg teritoriul Uniunii Europene.

În ceea ce privește cererea de suspendare a executării titlului de creanță, recurentul subliniază faptul că aceasta a rămas nesoluționată, în dispozitivul sentinței recurate neexistând nicio mențiune cu privire la o eventuală admitere a acestei cereri.

În opinia recurentului, chiar dacă s-ar trece peste acest aspect și ne-am raporta numai la considerentele din hotărâre ce fac referire la îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie observat că instanța de fond nu a prezentat și motivele care au stat la baza acestei concluzii.

Astfel, dacă cazul bine justificat a avut la bază nerespectarea unei condiții de formă (neretroactivitatea O.U.G. nr. 66/2011, aspect combătut în rândurile expuse anterior), în ceea ce privește paguba iminentă instanța de fond a reținut în mod greșit că și aceasta există "din moment ce entitatea nu-și mai poate desfășură activitatea în condiții optime, dacă i se indisponibilizează importante sume de bani".

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, recurentul solicită să se aibă în vedere considerentele Deciziilor nr. 1002/2012 și nr. 442/2013 - pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarele nr. x/2011 și respectiv nr. 651/64/2011. Potrivit acestor decizii pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În ceea ce privește considerentele instanței de fond cu privire la aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (apreciată ca fiind o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ), solicită să se constate că această motivație nu este suficientă pentru îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Recurentul invocă faptul că pe rolul Curții Europene de Justiție se află în soluționare cauzele conexate C-260/14 și C-261/2014, Județul Neamț și alții, o decizie cu privire la retroactivitatea/neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 urmând a fi luată după ce vor fi analizate toate punctele de vedere, inclusiv cel al Comisiei Europene cu privire la interpretarea unor termeni și definiții, determinanți pentru clarificarea aspectelor reținute și prin Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015.

Pe cale de consecință, în această situație, recurentul apreciază că prezumția de legalitate a actului administrativ contestat nu poate fi înfrântă numai prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015, ci trebuie avută în vedere în mod obligatoriu jurisprudența Curții Europene de Justiție, care ar putea fi contrară normei constituționale interne, aspect care va determina încălcarea principiului priorității de aplicare a dreptului comunitar.

Cu alte cuvinte, apreciază că existența Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015 nu reprezintă, în sine, o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Recurentul arată că, referitor la îndeplinirea condiției privind paguba iminentă, considerentele sentinței recurate se limitează numai la aspectele legate de caracterul executoriu al Notei de constatare, fără a fi luate în considerare criticile formulate de instituția recurentă cu privire la faptul că intimata nu a făcut dovada că procedura de executare silită a creanței fiscale a fost demarată (aspect ce ar putea produce o eventuală pagubă ce ar îndreptăți-o pe aceasta la o cerere de suspendare a executării actului administrativ).

Se arată că, în speță, Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012, ale cărei efecte se cer a fi suspendate prin cererea de chemare în judecată, constituie titlu de creanță și cuprinde elementele actului administrativ fiscal, prevăzute de C. proc. fisc.

Subliniază recurentul că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că debitul real care revine în sarcina intimatei este de 76.999,30 RON - valoarea creanței bugetare conform cap. 14 din Nota de constatare, sumă care nu este de natură să determine producerea unei pagube iminente la nivelul unei astfel de autorități locale, dacă ne referim la raportul dintre valoarea redusă a sumei de plată și bugetul debitoarei.

Recurentul solicită să se observe faptul că titlul de creanță a fost emis în data de 05.12.2012, dată de la care au trecut mai mult de 3 ani de zile (interval în care intimata-reclamantă avea obligația legală de a efectua toate demersurile necesare pentru plata creanței bugetare), situație în care ideea producerii unei pagube iminente la acest moment pare cel puțin neverosimilă, mai ales dacă luăm în considerare lipsa oricăror înscrisuri care să susțină cele afirmate de intimata-reclamantă.

Recurentul solicită admiterea recursului promovat, casarea sentinței recurate și, în consecință:

- în principal, întrucât instanța de fond nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond;

- în subsidiar, în măsura în care se va reține cauza spre rejudecare, să se respingă acțiunea formulată de UAT Comuna B. ca neîntemeiată, cu consecința menținerii ca legale și temeinice a actelor administrative contestate.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22.02.2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 3.05.2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 5.10.2018.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei acțiuni având ca obiect:

- anularea Deciziei nr. 30/12.02.2013 a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene - Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli POR;

- anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012, privind proiectul Cod SMIS 10940 cu titlul "Extindere și reabilitare Școala cu clasele I - VIII A., comuna B., județul Brăila" și exonerarea de la plata corecțiilor financiare stabilite prin aceste acte administrative, în cuantum de 80.407,19 RON;

- suspendarea executării Deciziei nr. 30/12.02.2013 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/05.12.2012;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene, având ca obiect "anulare act administrativ"

- a anulat Decizia nr. 30/12.02.2013, emisă de M.D.R.T. - Direcția Generală Constatare Nereguli Fonduri Europene, precum și Nota de Constatare nr. C.A.-90817/05.12.2012, privind proiectul COD SMIS 10940;

- a exonerat pe reclamantă de la plata corecțiilor financiare stabilite în sumă de 80.407,19 RON;

- a obligat autoritatea pârâtă la plata sumei de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut faptul că O.U.G. nr. 66/2011 a intrat în vigoare la data de 30.06.2011, însă a fost aplicată unor acte și fapte juridice încheiate anterior apariției legii, fapt care atrage nelegalitatea integrală a notei de constatare, așa cum susține reclamanta.

Instanța a mai reținut că, având în vedere principiul aplicării imediate a legii civile, conform căruia legea civilă nouă se aplică de îndată ce a fost adoptată situațiilor ivite după intrarea ei în vigoare, excluzând aplicarea legii civile vechi, conform cu dispozițiile art. 6 alin. (5) din Noul C. civ., emitentul actului putea să facă aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 dacă după data de 30.06.2011 se constatau abateri în modul de derulare a contractelor de servicii încheiate în baza procedurii de achiziții.

În considerentele sentinței recurate s-a arătat că Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că O.U.G. nr. 66/2011 nu se aplică pentru o procedură începută anterior intrării în vigoare a acesteia, respectiv pentru procedura începută în 2010 pentru care s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x/16.07.2010 asupra unei documentații de atribuire publicată în SEAP în 2010, document în baza căruia s-a încheiat Contractul de lucrări nr. x/14.10.2010.

În ceea ce privește cererea de suspendare, Curtea a constatat că în cauză sunt îndeplinite condițiile cumulative ale art. 15, în referire la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cazul bine justificat rezultă, în opinia instanței de fond, din faptul că există puternice îndoieli cu privire la legalitatea actelor administrative întocmite de organele de control.

Pe de altă parte există și o pagubă iminentă, din moment ce entitatea reclamantă nu-și mai poate desfășura activitatea în condiții optime, dacă i se indisponibilizează importante sume de bani.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul, arătând că a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat, în esență, că în ceea ce privește cererea de suspendare a executării titlului de creanță, aceasta a rămas nesoluționată, în dispozitivul sentinței recurate neexistând nicio mențiune cu privire la o eventuală admitere a acestei cereri.

În opinia recurentului, chiar dacă s-ar trece peste acest aspect și ne-am raporta numai la considerentele din hotărâre ce fac referire la îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie observat că instanța de fond nu a prezentat și motivele care au stat la baza acestei concluzii.

În ceea ce privește considerentele instanței de fond cu privire la aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (apreciată ca fiind o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ), recurentul a solicitat să se constate că această motivație nu este suficientă pentru îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Verificând conținutul hotărârii atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, astfel că acest motiv de recurs este fondat.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul a criticat faptul că instanța de fond a admis acțiunea reclamantei ca urmare, în esență, a constatării faptului că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015, prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

În opinia instanței de control judiciar, în mod cert judecătorul fondului nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecății.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită, întrucât nu a cercetat legalitatea și temeinicia cererii formulate de reclamantă, nu a clarificat obiectul acțiunii, scopul real urmărit de aceasta, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiție eficient și a preîntâmpina alte litigii viitoare.

În raport de argumentele dezvoltate în cererea de recurs și de considerentele expuse de către instanța de fond, Înalta Curte apreciază că hotărârea recurată este nemotivată, nerespectându-se prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Se poate aprecia că textul legal anterior enunțat consacră principiul motivării hotărârilor, pentru a se asigura o bună administrare a justiției și pentru a se putea exercita controlul judiciar.

Motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituind o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil.

Așa cum s-a precizat mai sus, hotărârea instanței de fond nu este motivată, iar, în lipsa motivării, Înalta Curte nu poate exercita controlul legalității hotărârii, potrivit argumentelor ce se vor enunța în continuare.

Căile de atac se exercită de partea nemulțumită de hotărârea unei instanțe și reprezintă mijlocul procesual prin care se realizează pe calea justiției protecția dreptului subiectiv sau al interesului și ele se constituie ca un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre.

În situația în care hotărârea nu este motivată, instanța de control judiciar nu poate să analizeze dacă hotărârea primei instanțe este legală, pentru că hotărârii îi lipsesc elementele esențiale.

Legiuitorul a stabilit în sarcina judecătorului obligația legală de a motiva în fapt și în drept hotărârea, întrucât în hotărâre trebuie să se explice părților, atât în fapt, cât și în drept, care au fost rațiunile care au condus la adoptarea soluției.

În lipsa motivării, nici părțile nu sunt în măsură să analizeze legalitatea hotărârii judecătorești și nici instanța de control nu poate să exercite controlul judiciar în limitele stabilite de lege.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin nemotivarea hotărârii se aduce atingere prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, așa cum a fost consolidat textul în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.

În acest sens, arătăm că potrivit jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil este înfrântă atunci când o instanță a motivat pe scurt hotărârea, fără a examina în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre analiză.

Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.

Deoarece Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de față însă, instanța de fond s-a limitat la a constata faptul că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015, prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, fără a prezenta argumentele proprii pentru care au fost înlăturate sau admise susținerile părților.

Procedând astfel, în mod cert judecătorul fondului nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecății.

Or, motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, iar lipsa acesteia atrage casarea ei. Scopul motivării este acela de a fundamenta și explica măsurile adoptate de instanță în cadrul dispozitivului.

Instanța de control judiciar consideră că, într-adevăr, hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prima instanță nu a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale, cu privire la soluția adoptată, astfel că Înalta Curte este în imposibilitate să-și exercite controlul judiciar cu privire la fondul cauzei.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită întrucât nu a cercetat legalitatea și temeinicia cererii formulate de reclamantă, nu a clarificat obiectul acțiunii, scopul real urmărit de aceasta, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiție eficient și a preîntâmpina alte litigii viitoare.

Astfel, în raport de obiectul acțiunii, Înalta Curte constată că instanța de fond a nesocotit dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora: "(2) Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc. "

Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

Înalta Curte constată, astfel, că prima instanță nu a procedat la examinarea în totalitate a fondului cauzei, limitându-se la a constata exclusiv aplicabilitatea deciziei pronunțate de instanța de contencios constituțional, celelalte apărări formulate de reclamantă nefiind analizate, astfel că fondul cauzei a rămas necercetat.

Recurentul pretinde că instanța de fond în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale și a dispus anularea acestora, constatând incidența în cauză a Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale.

Referitor la principiul neretroactivității, potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care a stat la baza controlului și a întocmirii actelor contestate:

"Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare."

Este adevărat că textul permite interpretarea per a contrario, potrivit căreia O.U.G. nr. 66/2011 se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care nu sunt în desfășurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă acestea au fost săvârșite sub imperiul O.G. nr. 79/2003, așa cum este cazul în speță, iar pentru acest considerent, coroborat cu faptul că O.U.G. nr. 66/2011 permite aplicarea normelor de drept substanțial din cuprinsul acesteia unor nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțional art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Totuși, Înalta Curte are în vedere prioritatea dreptului Uniunii Europene (UE) și împrejurarea că prin Hotărârea Curții de Justiție a UE din 26.05.2016 pronunțată în cauzele conexe C-260/14 și C-261/14 s-a stabilit, printre altele, că "Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Astfel, prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a analizat aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și cu privire la a patra întrebare în cauza C-260/14 a concluzionat că:

Prin intermediul celei de a patra întrebări în cauza C 260/14, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice.

În această privință, dintr-o jurisprudență constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligația de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 și 36, precum și jurisprudența citată).

Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit aceleiași jurisprudențe, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 și jurisprudența citată).

Astfel cum reiese din aceeași jurisprudență, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 și jurisprudența citată).

Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C 260/14 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

În esență, dată fiind prioritatea dreptului european, consacrată la nivel constituțional prin dispozițiile art. 148 alin. (2), statuările Curții de Justiție a Uniunii Europene asupra problemei de drept în dispută vor fi reținute ca argument în combaterea ideii de înlăturare a incidenței dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte constată că, în cauză, contractul în legătură cu care s-au constatat abaterile a fost încheiat anterior adoptării O.U.G. nr. 66/2011, însă instanța de fond în mod greșit a reținut inaplicabilitatea acestui act normativ pentru că nu era în vigoare la data încheierii contractului și a săvârșirii faptelor ce pot fi sancționate cu corecție financiară, având în vedere faptul că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care se desfășoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunțând o hotărâre nelegală și netemeinică, motiv pentru care o va casa, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare.

În consecință, pentru toate considerentele expuse anterior, constatând că în mod greșit și nelegal a soluționat cauza Curtea de apel, fără a cerceta fondul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 497 și art. 480 alin. (3) din C. proc. civ., coroborat cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze acțiunea reclamantei pe fond, în raport de temeiurile legale invocate, să valorifice toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile noi depuse la dosar de către ambele părți, în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicție, respectiv să procedeze la o examinare pe fond a tuturor pretențiilor deduse judecății pe calea prezentei acțiuni.

Așadar, cu ocazia rejudecării instanța de fond va analiza actele administrative supuse cenzurii prin prisma verificării condițiilor de fond ale neregulii, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, precum și a legalității corecțiilor aplicate de organul administrativ, precum și toate apărările și susținerile părților, urmând a analiza cauza și din perspectiva jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv a jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele C-260/14 și C-261/14.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală de Constatare și Stabilire Nereguli Fonduri Europene împotriva Sentinței nr. 254/2015 din 23.10.2015, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV