ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3159/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Oradea la data de 4.12.2015, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E. - Direcția Generală Programe Competitivitate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență (în cuantum de 998.985.75 RON) nr. 19905/20.08.2015, emis de către Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E., Direcția Generală Programe Competitivitate, până la judecarea pe fond a acțiunii în contencios administrativ pe care o va formula și o va adresa în termenul legal la Curtea de Apel Oradea.

Prin Sentința nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a admis cererea formulată și completată de SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CCE - Direcția Generală Programe Competitivitate, și, în consecință:

- a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 19905/20.08.2015, emis de pârâtă, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva Sentinței nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Competitivitate, în calitate de pârât, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, respectiv a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurentul arată că, dată fiind strânsa legătură dintre aceste motive, în cauză, respectiv incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., le va trata împreună.

În opinia recurentului, din analiza considerentelor hotărârii judecătorești, care ar trebui să reprezinte argumentele instanței pentru soluția pronunțată, rezultă că instanța de fond nu a respectat dispozițiile legale redate mai sus.

Subliniază recurentul că, așa cum rezultă din considerentele hotărârii judecătorești ce face obiectul prezentei cereri de recurs, nu rezultă că la pronunțarea acesteia instanța a analizat apărările formulate de pârât prin întâmpinare.

Rezultă, așadar, că instanța de fond a nesocotit apărările formulate de pârât, lipsind astfel hotărârea de indicarea elementelor care atrag criticile și în raport de care trebuie să fie formulat recursul.

Arată recurentul că în ceea ce privește condițiile de fond prevăzute de art. 14 privind cazul bine justificat și existența unei pagube iminente, instanța de fond a analizat din punct de vedere teoretic care ar fi situațiile în care se impune suspendarea unui act administrativ, apreciind în mod total nesusținut că cererea intimatei-reclamante este întemeiată.

Față de această motivare a îndeplinirii condiției unui caz bine justificat, recurentul solicită să se observe faptul că instanța de fond a trecut la o analiză pe fond a actului administrativ emis de către recurenta-pârâtă, argumentând rațiunea pentru care, în opinia sa, Procesul-verbal nr. x/20.08.2015 este nelegal.

Recurentul critică faptul că, deși în cuprinsul întâmpinării formulate, acesta a arătat că nu există motive care să creeze o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, instanța de fond, într-o frază succintă, și-a însușit argumentele invocate de reclamantă în cuprinsul cererii de suspendare formulate.

În opinia recurentului, instanța a analizat practic pe fond actul administrativ contestat, atâta vreme cât a făcut trimitere la eligibilitatea societății reclamante de la momentul aprobării cererii de finanțare și, ulterior, de la data emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.08.2015.

În ceea ce privește condiția unei pagube iminente, recurentul critică faptul că instanța de fond s-a rezumat să motiveze îndeplinirea acesteia într-o singură frază, în finalul considerentelor în baza cărora și-a întemeiat hotărârea pronunțată, făcând trimitere strict la cele susținute de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Or, din motivarea instanței de fond nu rezultă că s-a făcut dovada existenței unei pagube iminente, aceasta motivându-și soluția pronunțată doar pe afirmațiile reclamantei din prezenta cauză.

Pe de altă parte, recurentul arată faptul că susținerile părții în legătură cu nelegalitatea actului solicitat a fi suspendat nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, întrucât nu se poate antama fondul cauzei, or, din cuprinsul hotărârii pronunțate în prezenta cauză, este evident faptul că instanța de fond a trecut chiar la analiza pe fond a legalității actului administrativ a cărui suspendare a fost cerută în prezentul litigiu.

Subliniază recurentul că preluarea de către instanța de fond a susținerilor reclamantei, exact în forma în care acestea au fost formulate, fără a argumenta în vreun fel care a fost convingerea în baza căreia a înțeles să-și însușească aceste susțineri, probele în baza cărora instanța a apreciat îndeplinită condiția existenței unei pagube iminente constând în poprirea conturilor, paralizarea activității reclamantei, pierderea contractelor derulate de intimata-reclamantă, neachitarea salariilor, intrarea în faliment a acesteia, nu reprezintă decât o atitudine vădit părtinitoare a reclamantei.

Recurentul solicită admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate și, rejudecând cauza, să se dispună respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22.02.2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 3.05.2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat un termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 5.10.2018.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurentul a invocat în susținerea recursului declarat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat doar că instanța de fond a nesocotit apărările formulate de pârât, lipsind astfel hotărârea de indicarea elementelor care atrag criticile și în raport de care trebuie formulat recursul.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Verificând conținutul hotărârii atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Așa cum se poate observa din considerentele sentinței recurate, instanța de fond a prezentat motivele pentru care a înțeles să admită acțiunea intimatei-reclamante, analizând fiecare dintre aspectele susținute de aceasta ca și temei al nelegalității actelor administrative atacate, iar împrejurarea că aceasta a înțeles să dea valoare susținerilor reclamantei din cererea de chemare în judecată nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nemotivată.

Înalta Curte, legal învestită cu soluționarea prezentului recurs, constată că nu sunt întemeiate nici susținerile și criticile înfățișate de recurentul-pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată care face obiectul prezentului dosar, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E. - Direcția Generală Programe Competitivitate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență (în cuantum de 998.985.75 RON) nr. 19905/20.08.2015, emis de către Ministerul Fondurilor Europene -A.M. P.O.S. C.C.E., Direcția Generală Programe Competitivitate, până la judecarea pe fond a acțiunii în anularea acestui act administrativ.

Prin sentința pronunțată, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea procesului-verbal contestat până la soluționarea definitivă a cauzei.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul-pârât a invocat, în esență, faptul că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea și aplicarea greșită a acestor prevederi legale.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul declarat, pârâtul a susținut că instanța de fond a greșit când a apreciat că sunt îndeplinite în mod cumulativ condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat și producerea unei pagube iminente.

După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare, a apreciat în mod corect că în cauză s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și existența pagubei iminente.

Astfel, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În acord cu soluția pronunțată de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt suficiente indicii care să creeze aparența conturării acelor împrejurări legate de starea de fapt și de drept prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În susținerea cazului bine justificat, intimata a menționat că recurentul-pârât a declarat eligibilitatea reclamantei încă de acum 2 ani. De asemenea, a precizat că s-au încheiat și pus în executare, în mod impecabil, cu respectarea tuturor obligațiilor specifice, contractul de finanțare și contractele subsecvente de execuție, a primit toate sumele de bani promise ca finanțare nerambursabilă. În lipsa finanțării nerambursabile, societatea reclamantă nu ar fi putut să dezvolte proiectul aprobat și nu ar fi angajat niciuna dintre aceste cheltuieli, iar recurentul-pârât, prin reprezentanții săi, a confirmat eligibilitatea societății reclamante, însă în luna august a acestui an s-a răzgândit și i-a solicitat plata tuturor sumelor de bani cu care au finanțat nerambursabil proiectul.

Fără a prejudeca fondul litigiului, în mod corect a apreciat instanța de fond că această condiție este îndeplinită, raportat la argumentele prezentate de intimată, având în vedere faptul că recurentul, prin reprezentanții săi, a confirmat eligibilitatea societății reclamante acum doi ani, constatând îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de lege, motiv pentru care din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a procesului-verbal a cărui suspendare se solicită.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce intimatei-reclamante în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Astfel, instanța de fond a constatat în mod corect că și această condiție este îndeplinită, reținând că în speță, având în vedere cuantumul mare al sumei pe care reclamanta a fost obligată să o restituie, punerea în executare a procesului-verbal, efectuată chiar prin poprirea conturilor bancare, ar paraliza activitatea reclamantei, cu consecința pierderii tuturor contractelor, stare care ar genera daune și penalități, imposibilitatea achitării obligațiilor scadente, imposibilitatea plății salariilor, determinând astfel pierderea angajaților și trecerea acestora în șomaj, și cu consecința finală a intrării acesteia în faliment.

Înalta Curte constată că instanța de fond, motivat și argumentat, a apreciat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Drept urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În consecință, constatând că în cauză, în privința debitului contestat, stabilit prin actul administrativ fiscal care face obiectul cererii de suspendare a executării, s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis acțiunea și a dispus suspendarea executării procesului-verbal contestat până la soluționarea definitivă a cauzei.

În plus, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar de către intimata-reclamantă, contestația formulată de către reclamanta SC A. SRL împotriva actului administrativ fiscal a cărui suspendare s-a dispus în prezenta cauză a fost soluționată ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Sentința nr. 197/28.09.2016, dispunându-se anularea procesului-verbal în litigiu.

În raport de cele învederate anterior, instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate a actului administrativ fiscal contestat fost confirmată prin Sentința nr. 197/28.09.2016, privind soluționarea acțiunii în anulare formulată de intimata-reclamantă împotriva acestui act, hotărâre depusă ca act nou în recurs, conform art. 492 C. proc. civ.

Drept urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Competitivitate, împotriva Sentinței nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV