ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3973/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2015, pe rolul Tribunalului Olt, reclamanta A. a solicitat instanței ca, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 6 noiembrie 2015, întocmit în data de 6 noiembrie 2015 de către pârâtă, prin care, în temeiul art. 87 lit. c), d) și k) din Legea nr. 161/2003, a fost constatată starea de incompatibilitate a reclamantei.

Prin Sentința nr. 60 din 2 februarie 2016, Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin Sentința civilă nr. 116 din 11 martie 2016 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ.

Împotriva Sentinței civile nr. 116 din 11 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a susținut că hotărârea este nelegală și netemeinică, fiind rezultatul unei greșite analize și interpretări a înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, argumentele fiind contradictorii și raportate la o situație de fapt și de drept parțial determinată.

Motivarea sentinței nu reflectă faptul că instanța de fond a analizat în mod real, efectiv motivele de nelegalitate, argumentele folosite în considerente nefiind rezultatul unei analize, instanța limitându-se la a prelua apărările formulate de pârâtă, încălcându-se principiile contradictorialității, dreptului la apărare și la un proces echitabil, fiind încălcate dispozițiile art. 6, 7, 8, 13, 14, 22 și 425 C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește contradictorialitatea argumentelor instanței de fond s-a invocat faptul că, deși reține ca întemeiată critica reclamantei relativă la încetarea unei situații de fapt în două ipoteze juridice diferite, fiind apreciată ca nelegală reținerea stării de incompatibilitate din perspectiva atât a prevederilor art. 87 lit. c) cât și a celor de la lit. d), aceasta nu ar putea conduce la anularea procesului-verbal de evaluare contestat, care rămâne valabil sub aspectul celorlalte constatări.

Recurenta susține că este inadmisibilă menținerea în circuitul civil a unor înscrisuri producătoare de consecințe juridice care încalcă prevederile legale.

A fost criticată soluția instanței de fond pentru că nu a analizat incidența art. 87 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 161/2003 prin perspectiva HCL nr. 5 din 28 iunie 2012 și a Deciziei nr. 175 din 2 iulie 2012 pentru că este nelegal să se poată stabili o stare de incompatibilitate prin luarea în considerare a unui contract de muncă suspendat.

Mai mult, susține recurenta, instanța de fond a încălcat principiul proporționalității, principiu de drept comunitar care se aplică conform art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, dar și art. 41 din Constituția României pentru că, după încetarea mandatului nu mai poate avea un loc de muncă.

În ceea ce privește starea de incompatibilitate reținută potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 se apreciază că soluția este nelegală pentru că face abstracție de lipsa oricărei legături de orice natură între cele două calități, starea de incompatibilitate fiind stabilită prin raportare la existența unor contracte al căror obiect nu a influențat de nicio manieră exercitarea funcției publice, fiind extinsă la unele situații care sunt strict și limitativ prevăzute de lege.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 pct. 6 și 8, art. 18 și 20 din Legea nr. 554/2004 și s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și rejudecând cauza, să se admită acțiunea și să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 6 noiembrie 2015.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamantă și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A fost întocmit Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului și prin încheierea din 8 martie 2018 - Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal s-a dispus comunicarea acestuia către părțile din litigiu.

Prin încheierea din 17 mai 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a fost admis în principiu recursul și s-a fixat termen pentru judecarea acestuia cu citarea părților.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii reclamantei prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 6 noiembrie 2015 întocmit de ANI.

Prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamanta A. în perioada 28 iunie 2012 (data validării mandatului de viceprimar al orașului Potcoava, județul Olt) și 6 noiembrie 2015 (data întocmirii raportului de evaluare) prin încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. c), d) și k) din Legea nr. 161/2003, cu raportare la art. 50 lit. d) din Legea nr. 53/2003 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.

Instanța de fond a respins acțiunea reclamantei cu motivarea că reclamanta a fost validată în funcția de viceprimar al orașului Potcoava județul Olt, începând cu data de 28 iunie 2012 pentru mandatul 2012 - 2016, potrivit Hotărârii Consiliului Local Potcoava nr. 5 din 28 iunie 2012.

Prin urmare, pentru perioada în care a avut calitatea de ales local, reclamanta a fost supusa regimului juridic privind incompatibilitățile, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 87 și următoarele din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din actele dosarului rezulta ca în perioada 28 iunie 2012 (data alegerii reclamantei în funcția de viceprimar) până la data întocmirii raportului de evaluare, reclamanta a deținut funcția de viceprimar al orașului Potcoava concomitent cu funcția de asistent medical generalist în cadrul SC B. SRL (Contractul individual de muncă nr. x din 27 septembrie 1999), precum și calitatea de comerciant persoana fizică în cadrul A. Persoana Fizică Autorizată (Contractele de prestări servicii nr. x din 3 aprilie 2012 încheiat între SC C. SRL și PFA A. și nr. 18296 din 16 octombrie 2012 - cu Actele adiționale aferente încheiat între SC C. SRL și A.).

Reclamanta a contestat existența incompatibilității reglementată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. c) și d) motivat de faptul că, ulterior alegerii sale în funcția de viceprimar, în termen legal, contractul individual de muncă nr. x din 27 septembrie 1999 încheiat cu SC B. SRL, în baza căruia exercita funcția de asistent medical generalist, ar fi fost suspendat de drept prin Decizia D. SA nr. 175 din 1 iulie 2012 în condițiile art. 50 lit. d) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, ca urmare a exercitării unei funcții în cadrul unei autorități executive.

Sub acest aspect, instanța a reținut că, potrivit art. 50 lit. d) din Legea nr. 53/2003, contractul individual de muncă se suspendă de drept în situația exercitării unei funcții în cadrul unei autorități executive, legislative ori judecătorești, pe toată durata mandatului, dacă legea nu prevede altfel.

Or, în speță, este vorba tocmai de situația de excepție reglementată de prevederea legală amintită, întrucât Legea nr. 161/2003, lege specială aplicabilă cu prioritate, prevede în mod expres la art. 91 alin. (3) faptul că alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcție.

Este vorba deci de o renunțare la funcția care atrage starea de incompatibilitate și nu doar de o simplă suspendare a acesteia.

Suspendarea unui contract individual de muncă, instituție despre care face vorbire art. 50 din C. muncii, nu este identică și nici similară cu instituția încetării contractului individual de muncă.

Astfel, suspendarea contractului individual de muncă presupune, pentru salariat, suspendarea prestării muncii, în timp ce, pentru angajator, presupune suspendarea plății drepturilor de natură salarială către angajat și nu propriu - zis o suspendare totală a exercitării drepturilor și obligațiilor contractual.

Este real ca, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, statut aplicabil reclamantei, pe timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean se suspendă contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăți comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale însa, în cauza SC B. SRL nu este o entitate din categoria celor enumerate de alin. (1) al art. 28, pentru a se aplica instituția suspendării contractului de muncă.

Instanța de fond a apreciat ca simpla suspendare a contractului individual de muncă de către reclamantă nu fost suficientă pentru evitarea stării de incompatibilitate, aceasta păstrându-și calitatea de angajat al SC B. SRL.

A fost considerată întemeiată critica reclamantei relativă la încadrarea unei situații de fapt în doua ipoteze juridice diferite, aspect în legătura cu care instanța a apreciat ca este nelegala reținerea stării de incompatibilitate din perspectiva atât a prevederilor art. 87 lit. c) cat și a celor de la lit. d).

Starea de fapt constând în exercitarea funcției de viceprimar concomitent cu funcția de asistent medical generalist în cadrul SC B. SRL în perioada 28 iunie 2012 (data alegerii în funcția de viceprimar) pana la data întocmirii raportului de evaluare este reglementata de prevederile art. 87 alin. (1) lit. c), în timp ce incompatibilitatea reglementata de dispozițiile art. 87 lit. d) vizează, pentru cazul de față, viceprimarul care deține funcția de execuție la societățile comerciale.

Așadar, deși întemeiata critica relativa la reținerea cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d), aceasta nu poate conduce la anularea raportului de evaluare contestat, care rămâne valabil sub aspectul celorlalte constatări, susține instanța de fond.

În ceea ce privește starea de incompatibilitate reglementată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003, instanța a reținut că potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003; "Funcția de (...) viceprimar, (...) este incompatibilă cu: lit. k) orice alte (...) activități remunerate, în tară (...)."

Din actele existente la dosarul cauzei rezultă că în perioada exercitării mandatului de viceprimar reclamanta a desfășurat activități în baza Contractul de prestări servicii nr. x din 3 aprilie 2012 (contract încheiat între SC C. SRL și PFA A.), respectiv Contractul civil nr. x din 16 octombrie 2012 - cu actele adiționale aferente (contract încheiat între SC C. SRL și A.).

Pentru aceste activități reclamanta a fost remunerată, astfel cum rezultă din informațiile transmise de Administrația Județeană a Finanțelor Publice OLT, potrivit cărora aceasta a obținut de la SC C. SRL suma de 2.305 RON în 2012, respectiv suma de 3.525 RON în 2013.

Așadar, contrar susținerilor reclamantei, starea de incompatibilitate este cu evidenta probata, nefiind vorba de o simpla enumerare a unor contracte.

Regimul incompatibilităților pentru funcția de viceprimar este expres prevăzut de legislația în vigoare, legea interzicând cumulul de funcții sau calități, precum și desfășurarea de activități remunerate.

Criticile recurentei cu privire la această soluție sunt fondate în parte.

Primul motiv de recurs invocat a fost cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea este nelegală când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei.

Prin invocarea prevederilor art. 425 C. proc. civ. și a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, recurenta susține că hotărârea instanței de fond ar fi nemotivată (teza I a art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), dar aceste susțineri sunt nefondate.

Conform art. 425 C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă, între altele, potrivit lit. b) considerentele în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Din perspectiva acestor prevederi rezultă că hotărârea instanței de fond a fost motivată, astfel că nu se poate vorbi nici de o nerespectare a prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar aceste critici sunt nefondate.

În privința tezei a doua a art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se constată că hotărârea instanței de fond cuprinde asemenea motive contradictorii deoarece, pe de o parte, a reținut ca întemeiată critica referitoare la reținerea cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, dar, pe de altă parte, a considerat că nu poate dispune nici măcar anularea parțială a actului contestat pentru că acesta ar rămâne valabil sub aspectul celorlalte constatări.

Or, în condițiile în care în raportul de evaluare întocmit s-ar fi constatat că cel puțin unul dintre cazurile de incompatibilitate este nelegal reținut de autoritatea publică competentă, atunci soluția era de anulare parțială a actului întocmit, chiar dacă erau apreciate ca legale celelalte cazuri de incompatibilitate, astfel că, sub acest aspect hotărârea este nelegală.

Al doilea motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea este nelegală când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În raportul de evaluare contestat în prezenta cauză s-a reținut starea de incompatibilitate a reclamantei în raport de prevederile art. 87 alin. (1) lit. c), d) și k) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de viceprimar este incompatibilă cu:

c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia;

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;

k) orice alte funcții publice sau activități remunerate, în țară sau în străinătate, cu excepția funcției de cadru didactic sau a funcțiilor în cadrul unor asociații, fundații sau alte organizații neguvernamentale".

Din probele administrate în fața primei instanțe rezultă că în perioada 28 iunie 2012 (data alegerii reclamantei în funcția de viceprimar) până la data întocmirii raportului de evaluare, reclamanta a deținut funcția de viceprimar al orașului Potcoava concomitent cu funcția de asistent medical generalist în cadrul SC B. SRL (Contractul individual de muncă nr. x din 27 septembrie 1999), precum și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată (Contractele de prestări servicii nr. x din 3 aprilie 2012 încheiat între SC C. SRL și PFA A. și nr. 18296 din 16 octombrie 2012 - cu actele adiționale aferente încheiat între SC C. SRL și A.).

Reclamanta a contestat existența incompatibilității reglementată de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. c) și d) motivat de faptul că, ulterior alegerii sale în funcția de viceprimar, în termen legal, Contractul individual de muncă nr. x din 27 septembrie 1999 încheiat cu SC B. SRL, în baza căruia exercita funcția de asistent medical generalist, ar fi fost suspendat de drept prin Decizia D. SA nr. 175 din 1 iulie 2012 în condițiile art. 50 lit. d) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, ca urmare a exercitării unei funcții în cadrul unei autorități executive.

În raport de prevederile art. 87 alin. (1) lit. c) Legea nr. 161/2003 rezultă că există incompatibilitate între funcția de viceprimar și cea de angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia.

Cum s-a stabilit că recurenta - reclamantă a fost aleasă în funcția de viceprimar urmează a se verifica dacă aceasta era, concomitent, și angajat cu contract individual de muncă la SC B. SRL pentru a se putea stabili dacă a existat sau nu starea de incompatibilitate.

Contractul individual de muncă al persoanei evaluate a fost suspendat conform art. 50 lit. d) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, prin Decizia D. SA nr. 175 din 1 iulie 2012.

Conform art. 50 lit. d) C. muncii:

"Contractul individual de muncă se suspendă de drept în cazul exercitării unei funcții în cadrul unei autorități executive, legislative și judecătorești, pe toată durata mandatului, dacă legea nu prevede altfel."

În speță, s-a făcut dovada suspendării contractului individual de muncă al recurentei-reclamante, salariat al SC B. SRL, în baza art. 50 lit. d) C. muncii, prin Decizia D. SA nr. 175 din 1 iulie 2012.

Art. 49 alin. (2) C. muncii prevede că:

"Suspendarea contractului individual de muncă are ca efect suspendarea prestării muncii de către salariat și a plății drepturilor de natură salarială de către angajator".

Prin suspendarea raporturilor de muncă și încetarea plății salariului, încetează temporar și caracterul de activitate remunerată a activității desfășurate în baza contractului individual de muncă, încetând astfel și rațiunea cazului de incompatibilitate.

Suspendarea raportului de muncă are drept efect încetarea obligației de plată a salariului în schimbul muncii depuse, iar pe perioada în care un contract individual de muncă este suspendat nici funcția care face obiectul lui nu se exercită, nici activitățile nu se desfășoară și nici remunerația nu se primește.

O altă interpretare a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 ar nesocoti spiritul acestui act normativ. Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ, respectiv o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Or, în situația în care cele două funcții nu au fost exercitate simultan, iar contractul de muncă încheiat de persoana aleasă era suspendat este greșit a se reține incidența unui caz de incompatibilitate.

Este fondată și critica recurentei cu privire la reținerea concomitentă atât a cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. c) cât și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deși din probele depuse rezultă că reclamanta a deținut concomitent funcția de viceprimar cu funcția de asistent medical generalist în cadrul SC B. SRL.

Pentru această situație se poate susține, așa cum a arătat și instanța de fond, iar considerentele acesteia nu au fost contestate de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, că nu poate fi reținută decât incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 și nu și cea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din aceeași lege.

Însă, în condițiile în care contractul de muncă a fost suspendat nu se poate reține nici starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește incompatibilitatea prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003, așa cum a arătat și instanța de fond, din probele administrate rezultă că în perioada exercitării mandatului de viceprimar reclamanta a desfășurat activități în baza Contractul de prestări servicii nr. x din 3 aprilie 2012 (contract încheiat între SC C. SRL și PFA A.), respectiv Contractul civil nr. x din 16 octombrie 2012 - cu actele adiționale aferente (contract încheiat între SC C. SRL și A.).

Pentru aceste activități reclamanta a fost remunerată, astfel cum rezultă din informațiile transmise de Administrația Județeană a Finanțelor Publice OLT, potrivit cărora aceasta a obținut de la SC C. SRL suma de 2.305 RON în 2012, respectiv suma de 3.525 RON în 2013.

Din interpretarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 rezultă că starea de incompatibilitate a existat numai și pentru faptul că persoana care deținea funcția desfășura activități remunerate. Tot în lege, de la această regulă sunt instituite/prevăzute și excepțiile: activitățile remunerate pentru funcția de cadru didactic.

Or, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada că ar fi desfășurat activități remunerate în funcția de cadru didactic pentru a nu fi considerată în stare de incompatibilitate.

Pentru constatarea stării de incompatibilitate este suficientă dovada existenței acestor activități remunerate și nu trebuie probată legătura dintre funcția deținută și aceste activități și nici dacă acestea au influențat sau nu exercitarea funcției publice, așa cum susține recurenta.

Nu se poate considera nici că textul legii nu ar fi precis sau impredictibil, iar recurenta nu a invocat, eventual, o excepție de neconstituționalitate cu privire la acest text de lege, astfel că toate aceste aspecte legate de incompatibilitate prevăzută de art. 87 lit. k) din Legea nr. 161/2003 vor fi respinse.

De aceea, în baza art. 497 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. și va dispune casarea sentinței atacate, iar în rejudecare, va admite, în parte, acțiunea, în sensul că va dispune anularea Raportului de evaluare nr. x din 6 noiembrie 2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate, numai în ceea ce privește starea de incompatibilitate constatată în temeiul art. 87 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 161/2003.

Va menține în rest raportul de evaluare contestat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței nr. 116/2016 din 11 martie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A., în sensul că dispune anularea Raportului de evaluare nr. x din 6 noiembrie 2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate, numai în ceea ce privește starea de incompatibilitate constatată în temeiul art. 87 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 161/2003.

Menține în rest Raportul de evaluare contestat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM