ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 249/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 2 august 2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Notificării x/11.08.2015 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă trimestrului IV al anului 2011.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 2847 din 3 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiate, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și cererea reclamantei de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Notificării nr. x/11.08.2015, astfel cum a fost formulată, cu obligarea autorității pârâte la plata cheltuielilor de judecată. Recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a pronunțat o soluție nelegală, ca urmare a interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor de drept material incidente în cauză, respectiv dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente. În cuprinsul cererii introductive au fost prezentate pe larg motivele pentru care recurenta-reclamantă apreciază că aparența dreptului este în favoarea sa. Recurenta reia prezentarea acestor motive, arătând în esență că: - există dubii serioase cu privire la corectitudinea valorilor comunicate. CNAS nu a respectat hotărârea judecătorească pronunțată în Dosarul nr. x/2012 cu privire la consum total decontat și procent "p" din moment ce (i) deși CNAS a rectificat consumul individual, (ii) iar instanța de judecată, în alte dosare, a constatat greșita determinare a consumului individual al altor DAPP (fapt dovedit prima facie prin hotărârile judecătorești atașate), CNAS a comunicat aceeași valoare a procentului "p" - consumul individual A. comunicat nu este aferent numai vânzărilor reclamantei, astfel cum prevede expres art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, ci conține și valorile aferente vânzărilor altor entități pe piața farmaceutică din România (distribuitorii și farmaciile, nedeținători de APP), fapt dovedit prima facie atât de modalitatea de calcul a prețurilor de decontare/compensare/referință reglementate de H.G. nr. 720/2008, Ordinul Președintelui CNAS nr. 1275/2011, Ordinul Președintelui CNAS nr. 615/2010, Ordinul Ministrului Sănătății nr. 75/2009, dar și recunoscut expres de CNAS prin răspunsul la contestație; - actul administrativ comunicat nu îndeplinește cerințele de transparență și claritate, deoarece nu permit verificarea valorilor în raport de prețul de decontare/referință/compensare, respectiv în raport de vânzările reclamantei, în lipsa informațiilor privind valorile acestor prețuri și a cantității medicamentelor decontate, fapt dovedit per se tocmai prin lipsa absolută a acestor informații și dovezi, dar și prin hotărârile judecătorești prin care instanțele au constatat și sancționat constant această opacitate a informațiilor opuse particularului contribuabil; - actul administrativ contestat nu asigură previzibilitatea și certitudinea creanțelor fiscale deoarece nu permit înțelegerea sarcinii fiscale care îi revine reclamantei. Valorile la care se raportează procentul "p" scăpă de sub controlul particularului contribuabil din moment ce acesta este determinat de valoarea consumului total, a cărui evoluție este influențată de deciziile altor participanți la piață. Toate aceste elemente demonstrează existența cazului bine justificat, iar instanța a reținut greșit că nu ar fi îndeplinită această condiție. A apreciat recurenta-reclamantă că, hotărârea instanței de fond este nelegală și pentru aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, respectiv a prevederilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ. privind opozabilitatea hotărârilor judecătorești. Terții, chiar dacă nu au fost parte la judecata unui proces, pot invoca față de părțile din proces realitatea constatată prin acea hotărâre. Așadar, în cauză, din moment ce pe de o parte, în Dosarul nr. x/2012 a constatat nelegalitatea consumului individual al reclamantei, respectiv pe de altă parte, instanțele judecătorești au constatat valori greșite ale consumului individual al altor DAPP, aceste valori trebuiau să se reflecte în valoarea "CTt" și în calculul procentului "p", deoarece "CTt" reprezintă suma consumurilor individuale, iar "p" are la bază "CTt", iar aceste valori trebuie să reflecte realitatea pieței consumului decontat în trimestrul de referință. Astfel, condiția cazului bine justificat este îndeplinită, pentru lipsa de certitudine și transparență a creanței fiscale impuse prin Notificarea CNAS, a cărei suspendare se solicită, cu consecința încălcării dreptului său la apărare. Lipsa de certitudine și transparență a creanței fiscale este dovedită, prima facie, prin lipsa absolută a informațiilor și dovezilor care ar permite verificarea valorilor în raport de prețul de decontare/referință/compensare, respectiv în raport de vânzările A., documente care ar fi trebuit puse la dispoziție de către CNAS. Nici notificarea și nici răspunsul CNAS la contestație nu sunt motivate și documentate în raport de valorile care i se impun, astfel că nici societatea și nici instanța de judecată nu pot verifica certitudinea acestora. Modalitatea pe care însăși CNAS o aplică pentru determinarea valorilor comunicate nu conferă nicio garanție cu privire la corectitudinea acestora, ci prezumă existența de erori. Astfel, imposibilitatea de verificare a valorilor comunicate de CNAS și lipsa de motivare temeinică a celor două acte administrative încalcă principiul transparenței, predictibilității fiscale și certitudinii fiscale, lezând-o în dreptul la apărare și, totodată, împiedică exercitarea unui control judecătoresc real. A mai invocat recurenta-reclamantă și greșita aplicare a prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, prevederi care reglementează obligația CNAS de a comunica valorile necesare taxei clawback, dar nu absolvă CNAS de obligațiile ce îi revin oricărei autorități publice la emiterea oricărui act administrativ fiscal pentru asigurarea principiilor transparenței și clarității actului administrativ, respectiv principiul certitudinii și predictibilității taxei fiscale. De asemenea, hotărârea instanței de fond este nelegală pentru încălcarea prevederilor art. 430 - 432 C. proc. civ. privind autoritatea/puterea de lucru judecat, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Recurenta-reclamantă apreciază că, față de împrejurările litigiului dedus judecății, puterea de lucru judecat nu poate fi opusă cu privire la aspecte asupra cărora instanța de judecată nu s-a pronunțat. O asemenea extindere este inadmisibilă și dă loc arbitrariului în respingerea pricinilor noi. Așadar, din moment ce aspectele de nelegalitate noi invocate față de noul act administrativ nu au constituit o chestiune litigioasă dedusă judecății în Dosarul nr. x/2012, hotărârea pronunțată în acest dosar nu poate fi prezumată ca fiind corectă/incorectă sub aspectul transparenței actelor administrative emise de CNAS, deoarece această chestiune nu a fost tranșată în Dosarul nr. x/2012. A mai susținut recurenta-reclamantă că hotărârea de fond este nelegală pentru denegare de dreptate, contrar prevederilor art. 5 C. proc. civ., motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, aprecierile instanței privind imposibilitatea reținerii motivelor de nelegalitate în ansamblul lor, pe considerentul că, prin analizarea acestora, s-ar prejudeca fondul, contravin principiului conform căruia niciun judecător nu poate refuza să judece. Ar fi fost suficient ca prima instanță să analizeze doar unul din motivele de nelegalitate cuprinse în cererea de suspendare, cum ar fi cel privind lipsa de transparență și de claritate a actului administrativ emis cu nerespectarea dispozițiilor legale incidente. Așadar, reprezintă denegare de dreptate refuzul instanței de a proceda la analizarea legalității unui act administrativ din perspectiva unor norme și al principiilor legale invocate, precum cel al transparenței. Tot denegare de dreptate reprezintă și refuzul instanței de a analiza legalitatea actului față de prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, a susținut recurenta că, hotărârea de fond este nelegală pentru încălcarea regulilor de procedură instituite de art. 22 C. proc. civ. (rolul activ al judecătorului) raportat la art. 254 și 264 C. proc. civ., motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Concluzionând ca nefiind îndeplinită condiția pagubei iminente, pe motiv că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor și previzibil, instanța și-a încălcat obligația de a afla adevărul prin analiza cel puțin a probelor administrate în cauză, ceea ce denotă omisiunea instanței de îndeplinire a propriilor obligații. Contrar aprecierilor primei instanțe, a făcut proba pagubei iminente, depunând extrase contabile. De asemenea, sancțiunea pentru neplata taxei este retragerea medicamentelor din lista medicamentelor decontate și blocarea activității sale, în condițiile în care i se impun valori ale taxei mai mari decât vânzările sale, pentru alte medicamente decât cele pe care le comercializează, pe fondul unei situații dificile a societății. Contrar celor apreciate de prima instanță, întotdeauna condiția pagubei iminente se apreciază prin raportare la particularitățile situației financiare a solicitantului și consecințele nefaste pe care actul administrativ le produce solicitantului pe fondul acestei situații concrete. A mai susținut recurenta-reclamantă că în cauze similare, Curtea de Apel București a reținut a fi îndeplinită condiția pagubei iminente.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind legală și corectă, sub aspectul constatării neîndeplinirii condițiilor cererii de suspendare formulate în cauză.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 9 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 23 ianuarie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă critică modalitatea de interpretare a condițiilor prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ și de aplicare concretă a acestora în cauza de față. Analizând criticile de nelegalitate expuse de reclamantă, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, instanța de fond constatând în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării Notificării nr. x/11.08.2015. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Susținerile reclamantei, reiterate în recurs, expuse detaliat la pct. 3 al prezentei decizii, referitoare, în esență, la interpretarea eronată a dispozițiilor art. 3 și art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, verificarea anumitor valori în raport de prețul de decontare/referință/compensare, respectiv în raport de vânzările societății, verificarea consumului individual comunicat, care ar cuprinde valori aferente altor entități, cantitatea de medicamente ori prețul de decontare folosit în stabilirea valorilor comunicate, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Criticile recurentei-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță, nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, nu pot fi reținute susținerile recurentei-reclamante, pe care le-a subsumat, eronat, motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că o presupusă denegare de dreptate nu se poate încadra în acest motiv de recurs, ci, eventual, în motivul privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. Însă, nu se poate reține că prima instanță ar fi refuzat să judece, să analizeze legalitatea actului administrativ, ci, după cum s-a arătat anterior, în mod corect a constatat că aspectele invocate de reclamantă excedează analizei cazului bine justificat. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, nu se poate reține incidența motivelor de casare prevăzute de pct. 5 sau pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. invocate de recurenta-reclamantă. Recurenta-reclamantă reiterând, în esență, aceleași susțineri formulate cu privire la condiția cazului bine justificat, susține că instanța și-a încălcat obligația de a afla adevărul și nu a analizat împrejurările de fapt și de drept în situația concretă a societății, interpretând eronat normele de drept material. Examinând aceste critici, se constată că instanța de fond a reținut, întemeiat, că reclamanta nu a făcut dovada că executarea actului contestat, exclusiv, i-ar cauza un prejudiciu. În aprecierea îndeplinirii acestei condiții nu pot fi avute în vedere debitele/pierderile înregistrate în activitatea societății, ci impactul actului administrativ contestat. De altfel, societatea recurentă nu contestă că ar avea de achitat o anumită sumă a taxei clawback, ci contestă cuantumul acesteia. Nu în ultimul rând, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege, iar soluția de respingere a cererii de suspendare este întemeiată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.