ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1418/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10.03.2015, reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele și pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne: - în principal, anularea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziție") și pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003 privind Normele Metodologice pentru aplicarea H.G. nr. 1578/2002, întrucât sunt vătămătoare în sfera drepturilor și intereselor legitime ale reclamanților membri de sindicat. - în subsidiar, în virtutea apărării interesului public ce vizează ordinea de drept și garantarea drepturilor legitime ale cetățenilor funcționari publici cu statut special puși la dispoziție în structurile M.A.I., anularea acelorași dispoziții întrucât contravin reglementărilor din actele normative de rang superior în baza cărora au fost emise.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 1796 din data de 19 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele și pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și a anulat dispozițiile atacate din Ordinele M.A.I. nr. 438/2003 și nr. 489/2005.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. Recurentul a apreciat că instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii, având în vedere faptul că reclamantul nu a depus înscrisuri din care să reiasă îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2005. De asemenea, autoritatea pârâtă nu a negat faptul că reclamantul a adresat numeroase petiții și a apreciat că acestea nu pot fi asimilate procedurii prealabile impuse de legea contenciosului administrativ, întrucât scopul depunerii acestor petiții nu a fost acela de a obține anularea dispozițiilor legale contestate prin acțiunea dedusă judecății. În privința fondului acțiunii reclamantului, recurentul a apreciat că la pronunțarea soluției de anulare a dispozițiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziție") și pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003, prima instanță a pierdut din vedere faptul că aceste reglementări vizează și alte situații în care se pot afla polițiștii și care nu determină acordarea concediului de odihnă suplimentar, respectiv încadrarea în anumite condiții de muncă. În opinia recurentului, a accepta decizia instanței de judecată ar însemna ca polițiștii aflați în celelalte două situații reglementate de cele două texte normative criticate (ex.: suspendarea din funcție, absențe nejustificate, concediu pentru creșterea și îngrijirea copilului, învoiri plătite, concediu fără plată etc.) să beneficieze în mod nejustificat de concediu de odihnă suplimentar, respectiv de încadrarea în anumite condiții de muncă. A mai susținut recurentul că prevederile actelor normative de nivel intern, anulate de către instanța de fond, nu încalcă dispozițiile din Legea nr. 24/2000, modificarea legislativă având în vedere posibilitatea încadrării în condiții de muncă și acordarea concediului de odihnă suplimentar și nu obligativitatea, rezultată dintr-o așa-zisă încălcare a normelor de nivel superior, impuse de acestea.

Apărările formulate de intimați Intimatul-reclamant Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele și pentru membrii de sindicat individualizați în acțiune, a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. În privința excepției inadmisibilității acțiunii, intimatul a arătat că prin adresele nr. x/19.02.2014 și y/15.01.2015 a sesizat pârâtului nelegalitatea dispozițiilor cuprinse în actele administrative menționate și a solicitat în mod expres acestuia să dispună armonizarea acestora cu cadrul legislativ existent - Legea nr. 360/2002. Contrar susținerilor recurentului, aceste demersuri nu sunt ulterioare promovării acțiunii, astfel încât nu se poate invoca neparcurgerea procedurii prealabile impuse de legea contenciosului administrativ. Referitor la soluția primei instanțe de anulare a dispozițiilor contestate, intimatul a apreciat că aceasta este corectă, întrucât o normă metodologică de aplicare a legii este edictată în vederea punerii în aplicare și nu în vederea modificării acesteia, iar anularea solicitată este singura cale prin care pot fi protejate drepturile polițiștilor aflați sub incidența dispozițiilor art. 65 alin. (2) și (4) din Legea nr. 360/2002.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 5 octombrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din același cod, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce urmează: Obiectul prezentei acțiuni judiciare îl constituie verificarea legalității dispozițiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziție") și pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003 privind Normele Metodologice pentru aplicarea H.G. nr. 1578/2002. Instanța de fond a admis acțiunea reclamanților, a anulat dispozițiile atacate din Ordinele M.A.I. nr. 438/2003 și nr. 489/2005, iar această soluție a fost criticată de recurentul Ministerul Afacerilor Interne prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În esență criticile recurentului au vizat soluția asupra excepției inadmisibilității acțiunii promovate, respinsă de prima instanță, care a apreciat că procedura prealabilă impusă de dispozițiile legii contenciosului administrativ a fost îndeplinită prin ampla corespondență dintre părți. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului." Alin. (1 1 ) al aceluiași text de lege statuează că "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", iar alin. (5) stabilește că în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4, nu este obligatorie plângerea prealabilă. Cu privire la caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procesuale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădita a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și modalitățile instituite de lege", iar "instituirea unei proceduri prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu este contrară principiului liberului acces la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața instanțelor judecătorești". În acest sens este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, conform căreia normele prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au caracter de recomandare, ci sunt de strictă interpretare, fiind norme speciale imperative. La rândul său, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-73/16 hotărârea din 27.09.2017, a statuat asupra cerinței obligatorii a promovării unei plângeri administrative înaintea introducerii unei căi de atac în justiție, care este legată, pe de o parte, de intenția de a permite autorității administrative, dacă admite argumentele reclamantului, de a remedia cât mai rapid o situație nelegală în cazul în care constată temeinicia acestei plângeri, precum și de a evita introducerea împotriva acestei autorități a unor acțiuni în justiție inopinate. În prezenta cauză reclamanții, membrii ai Sindicatului Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., nu se regăsesc pe lista subiecților de drept în privința cărora legiuitorul a stabilit că nu este obligatorie plângerea prealabilă, iar aceștia pretind îndeplinirea procedurii prealabile prin intermediul adreselor nr. x/19.02.2014 și nr. y/15.01.2015, depuse împreună cu răspunsurile aferente la dosar fond. Din verificarea acestora, Înalta Curte constată că adresele sunt formulate de Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I. și nu de către reclamanții-persoane fizice indicați în cererea de chemare în judecată, prin intermediul lor este supusă atenției ministerului pârât situația polițiștilor puși la dispoziție și a drepturilor salariale ale acestora, astfel cum rezultă din aplicarea legislației secundare (ordinele contestate), iar solicitarea expresă este de modificare și adaptare a cadrului legislativ, iar nu de revocare, în tot sau în parte, a dispozițiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziție") și pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003. În acest context, contrar opiniei primei instanțe, se apreciază că adresele emise de către Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I. și nu de către reclamanți, nu dovedesc îndeplinirea de către aceștia a procedurii prealabile impuse de dispozițiile art. 7 din legea contenciosului administrativ. În același timp, se are în vedere și faptul că prin acțiunea dedusă judecății se invocă și vătămarea drepturilor și intereselor reclamanților și nu ale sindicatului. Instanța de control judiciar nu poate reține apărările formulate de Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I. referitoare la îndeplinirea în termen a procedurii prealabile și emiterea adreselor la datele de 19.02.2014 și 15.01.2015, anterior sesizării instanței, întrucât problema pusă în discuție nu a vizat parcurgerea cu întârziere a procedurii prealabile, ci neîndeplinirea acesteia de către titularii acțiunii în contencios administrativ. Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica referitoare la soluționarea excepției lipsei procedurii prealabile invocată de recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor și reiterată prin recursul declarat, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond, reformarea soluției primei instanțe, dar și neanalizarea celorlalte critici ale recurentului sau argumente prezentate de sindicatul intimat. În privința motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât nu a prezentat o motivare circumstanțiată a acestuia, criticile expuse raportându-se la aspecte ce țin de aplicarea și interpretarea dispozițiilor legale. Acest motiv de recurs este nefondat, atât ca urmare a neînfățișării unor critici care să susțină motivul de casare, cât și ca urmare a faptului că, în raport de considerentele hotărârii atacate, aceasta explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a pronunțat soluția în cauză. Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din același cod, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite excepția lipsei procedurii prealabile, respingând acțiunea ca inadmisibilă.