ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 818/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 februarie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională Fitosanitară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâtă, în ceea ce privește măsura stabilită la Cap. II pct. 1, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2016.

Prin Sentința civilă nr. 1372 din 12 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes, a admis cererea formulată de reclamanta Autoritatea Națională Fitosanitară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâtă, în ceea ce privește măsura stabilită la Cap. II pct. 1, până la soluționarea definitivă a cauzei ce face obiectul Dosarului nr. x/2016.

Împotriva Sentinței civile nr. 1372 din 12 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Recurenta-pârâtă a formulat critici cu privire la soluția pronunțată asupra excepției lipsei de interes, invocată prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond, susținând că soluția instanței de fond este nelegală. În acest sens, a apreciat că sunt încălcate prevederile art. 33 din C. proc. civ., întrucât reclamanta nu justifică un folos practic, efectiv, obținut în urma admiterii cererii de suspendare, având în vedere că, prin Sentința civilă nr. 301 din 03.02.2017, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea vizând anularea măsurii dispuse prin decizie.

Lipsa interesului procesual al intimatei-reclamante rezultă și din interpretarea dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 permit promovarea unei cereri de suspendare, pe calea unei acțiuni separate, caz în care măsura suspendării poate fi dispusă doar până la pronunțarea instanței de fond. Pe de altă parte, cererea de suspendare formulată în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 poate fi depusă odată cu cererea principală, iar măsura suspendării se dispune până la soluționarea definitivă a cauzei.

În speță, reclamanta a promovat cererea de suspendare pe calea unei acțiuni separate, însă după soluționarea în fond a acțiunii în anulare a actului administrativ, ipoteză care nu se înscrie în prevederile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 și pentru care Legea nr. 554/2004 nu cuprinde nicio reglementare.

Pe fondul recursului, pârâta susține că motivarea hotărârii atacate are caracter lacunar în ceea ce privește îndeplinirea cerințelor legale pentru suspendarea executării unui act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate.

Referitor la condiția cazului bine justificat, instanța de fond nu a realizat o analiză proprie a împrejurărilor de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, întemeindu-și concluziile doar pe soluția pronunțată în acțiunea în anulare a deciziei emise de pârâtă.

Recurenta-pârâtă a susținut că acțiunea de control s-a desfășurat în temeiul și cu respectarea prevederilor pct. 174 - 188 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (denumit în continuare "RODAS"), ale art. 140 din Constituția României, precum și ale art. 11 alin. (2) - (3), coroborate cu art. 21, art. 22, art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, astfel încât Decizia nr. 3 din 31.03.2016 îndeplinește toate condițiile de legalitate.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă apreciază că instanța de fond și-a întemeiat argumentația pe producerea unui prejudiciu viitor și incert. O astfel de interpretare încalcă însuși caracterul excepțional al măsurii suspendării executării actului administrativ și, în raport de specificul activității de control și a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României, este de natură a goli de conținut activitatea acestei instituții. Conform modificărilor legislative aduse Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României nu mai stabilește, ea însăși, existența unor prejudicii și nu mai procedează la recuperarea lor, ci doar constată neregulile și încălcările legii, dispunând în sarcina entității controlate obligația de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia.

În ceea ce privește dispozițiile art. 64 din Legea nr. 94/1992, recurenta-pârâtă arată că aceste prevederi nu se aplică în situația în care conducerea intimatei-reclamante formulează o cerere în scris, motivată, de prelungire a termenelor stabilite prin decizie, în baza pct. 235 - 236 din RODAS.

Intimata-reclamantă Autoritatea Națională Fitosanitară nu a depus întâmpinare în dosarul instanței de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. În ceea ce privește excepția lipsei de interes în susținerea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, Înalta Curte consideră că soluția primei instanțe pronunțată asupra excepției este legală, criticile formulate de pârâta Curtea de Conturi a României fiind nefondate.

Analizând motivele cererii de recurs, Înalta Curte constată că, deși a susținut nelegalitatea soluției pronunțate de prima instanță cu privire la excepția lipsei de interes, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a formulat critici efective, raportate la considerentele hotărârii atacate, rezumându-se la reluarea aspectelor expuse în cuprinsul întâmpinării depuse în dosarul de fond, privitoare la interpretarea prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum și ale art. 33 din C. proc. civ.

Examinând argumentația instanței de fond, Înalta Curte constată că aceasta a explicat în mod lămuritor modalitatea de aplicare și interpretare a prevederilor art. 14, raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru cazul specific în care acțiunea vizând suspendarea executării actului administrativ este promovată ulterior pronunțării instanței de fond asupra acțiunii în anulare.

Înalta Curte constată că prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004 permit introducerea cererii de suspendare odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. Or, acest moment temporal nu poate fi interpretat ca reprezentând data pronunțării instanței de fond asupra acțiunii în anulare a actului administrativ, astfel cum susține recurenta-pârâtă, ci data soluționării definitive a litigiului.

Această interpretare este confirmată de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cuprinsul cărora se prevede că suspendarea se dispune "până la pronunțarea instanței de fond" și ale art. 15 din aceeași lege, potrivit căruia măsura suspendării se dispune "până la soluționarea acțiunii de fond", deosebirile terminologice dintre cele două texte de lege ("pronunțare", respectiv "soluționare") dovedind intenția legiuitorului ca prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004 să constituie temeiul juridic al formulării unei cereri de suspendare a executării actului administrativ pe toată perioada cuprinsă între data formulării acțiunii în anulare și data soluționării definitive a acesteia. Prin urmare, este neîntemeiată susținerea recurentei-pârâte în sensul omisiunii reglementării legislative a situației promovării cererii de suspendare a executării actului administrativ după pronunțarea unei soluții, în fond, asupra acțiunii în anulare a aceluiași act.

În ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul procesual al promovării cererii de suspendare, în condițiile în care, deși acțiunea în anulare a fost admisă, această soluție nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs de pârâta Curtea de Conturi a României, iar admiterea în fond a acțiunii în anulare nu conduce la suspendarea de drept a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016.

II.2. Pe fondul recursului, Înalta Curte apreciază că prima instanță a analizat corespunzător îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care va menține soluția de suspendare a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Criticile recurentei-reclamante privitoare la caracterul lacunar al motivării hotărârii recurate și la inexistența unei analize proprii instanței de judecată urmează a fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte reținând că sentința recurată cuprinde argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este întemeiată. Instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

În ceea ce privește cazul bine justificat, este neîntemeiată susținerea recurentei-pârâte în sensul că, raportându-se doar la soluția pronunțată în acțiunea în anulare, instanța de fond nu a realizat o analiză proprie a acestei condiții. Înalta Curte constată că, chiar dacă Sentința civilă nr. 301 din 03.02.2017, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, prin care Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea vizând anularea măsurii dispuse prin decizie, nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâtă), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății. În acest caz, instanța de fond, făcând aplicarea prevederilor art. 430 alin. (1) și alin. (4) C. proc. civ., a apreciat a fi de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților cu privire la îndeplinirea acestei condiții, apreciind în mod corect că reclamanta beneficiază de aparența de nelegalitate a actului administrativ.

Contestând această concluzie, recurenta-pârâtă a susținut, atât prin cererea de recurs, cât și prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond, că Decizia nr. 3 din 31.03.2016 beneficiază de prezumția de legalitate întrucât acțiunea de control s-a desfășurat cu respectarea pct. 174 - 188 din RODAS, ale art. 140 din Constituția României și ale art. 11 alin. (2) - (3), coroborate cu art. 21, art. 22, art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992. Or, textele de lege indicate de recurenta-pârâtă în susținerea aparenței de legalitate a actului administrativ sunt norme de procedură ce reglementează atribuțiile și activitatea de control desfășurată de Curtea de Conturi a României, nefiind utile soluționării cauzei, întrucât aspectele de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de intimata-reclamantă pentru a dovedi cazul bine justificat, nu au privit încălcarea procedurilor de control, ci greșita interpretare a dispozițiilor Ordinului Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 639/2015, în raport de prevederile Legii nr. 284/2010, cu privire la stabilirea drepturilor salariale cuvenite angajaților Autorității Naționale Fitosanitare.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte va respinge criticile recurentei-pârâte, reținând că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, raportată la o pagubă viitoare și incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Raportat la obligația stabilită în sarcina reclamantei prin măsura a cărei suspendare se solicită, respectiv recuperarea, pe toate căile legale, a sumei de 400.646 RON, reprezentând drepturi salariale plătite unui număr de 19 salariați în perioada iunie- decembrie 2015, precum și a accesoriilor aferente, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, obligând la demararea unor proceduri de ordin administrativ și/sau judiciar, cu costuri materiale și de resurse umane considerabile.

Totodată, recurenta-pârâtă a învederat că paguba iminentă nu poate fi susținută nici de existența dispozițiilor art. 64 din Legea nr. 94/1992, care prevăd sancțiuni de ordin penal în cazul neaducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi în termenul stabilit în decizie, întrucât termenul poate fi prelungit, conform procedurii prevăzute de pct. 235 - 236 din RODAS. Analizând prevederile regulamentului, Înalta Curte reține că, deși posibilă, acordarea unei prelungiri a termenului fixat prin decizie reprezintă o măsură lăsată la stricta apreciere a pârâtei, care o poate respinge, considerând că motivele invocate de reclamantă sunt insuficiente ori neconcludente. Așadar, riscul aplicării unei sancțiuni penale pentru nepunerea în executare a măsurii impuse de recurenta-pârâtă nu este înlăturat prin existența unei proceduri de prelungire a termenului de executare a măsurii, cât timp decizia prelungirii termenului aparține tot emitentului actului administrativ.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14, art. 15 și a art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva Sentinței civile nr. 1372 din 12 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV