ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3879/2018

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești la data de 5 noiembrie 2015 sub nr. x/2015, reclamanții A. și B., în temeiul dispozițiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Departamentul pentru Ape Păduri și Piscicultura și Garda Forestieră Ploiești, au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: în principal obligarea pârâților în solidar la plata sumei totale de 96.014,92 RON, reprezentând contravaloarea compensațiilor proprietarilor de păduri cu funcții speciale de protecție la care sunt îndreptățiți reclamanții pentru perioada anilor 2012, 2013 și 2014, precum și la plata dobânzii legale calculată de la data punerii în întârziere (22 iulie 2015) și până la data achitării integrale a debitului; în subsidiar, obligarea pârâtului Garda Forestieră Ploiești la înaintarea documentațiilor de acordare a compensațiilor proprietarilor de păduri cu funcții speciale de protecție pentru anii 2012, 2013 și 2014 și obligarea pârâților Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Departamentul pentru Ape Păduri și Piscicultura la primirea și avizarea favorabilă a documentațiilor în vederea decontării sumelor la care reclamanții sunt îndreptățiți cu titlu de compensații pentru perioada anilor 2012, 2013 și 2014; și obligarea pârâților în solidar la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Recursurile Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Garda Forestieră Ploiești, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenta Garda Forestieră Ploiești a solicitat admiterea recursului casarea sentinței atacate și respingerea cererii de chemare în judecată. În susținerea recursului s-a arătat că, deși reclamanții invocă refuzul nejustificat al autorității publice de acordare a sumelor solicitate, prin Adresa nr. x din 29 decembrie 2014 acestora le-a fost comunicată imposibilitatea acordării compensațiilor ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a compensațiilor, impunându-se revizuirea amenajamentelor în cazul în care suprafețele aflate în zona Natura 2000 nu erau marcate în amenajament și pentru care beneficiarul trebuia să parcurgă o procedură legală de avizare de mediu de stat. Cu privire la acest aspect au fost invocate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 privind definiția refuzului nejustificat, în opinia recurentului, plata sumelor solicitate, în lipsa normelor metodologice, conducând la încălcarea prevederilor legale Recurentul Ministerul Apelor și Pădurilor și Garda Forestieră Ploiești a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii ca inadmisibilă și neîntemeiată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, s-a susținut de către recurent că la momentul formulării recursului a reluat procedura prin elaborarea unui nou proiect de hotărâre de guvern pentru aprobarea normelor metodologice care în prezent se află la Direcția de Politici și Strategii în Silvicultură în vederea analizării observațiilor și propunerilor Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. S-a arătat că prima instanță a omis aspectul că în lipsa cadrului legal, nu se pot acorda sumele solicitate de reclamante drept compensații De asemenea, s-a considerat de către recurentul - pârât că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor necesare acordării despăgubirii, în acest sens făcând trimitere la Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5226 final din 19 iulie 2012 cu privire la aprobarea la plată a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privați din zonele sit-urilor Natura 2000 (condiție îndeplinită) și adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice. A precizat recurentul că acordarea compensațiilor solicitate este afectată de o condiție suspensivă, respectiv, adoptarea hotărârii de guvern, astfel că dreptul intimaților-reclamanți nu a fost încălcat sau infirmat prin adresa de răspuns, ci ajutoarele de stat vor fi acordate după adoptarea normelor metodologice, în limita fondurilor alocate în buget conform Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 5226 final din 19 iulie 2012 Referitor la Decizia nr. 36/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, consideră că această dezlegare este obligatorie și în prezenta speță potrivit dispozițiilor art. 521 din C. proc. civ., astfel să prezenta cerere de acordare a compensațiilor va deveni fără obiect în momentul în care cele două condiții se vor implini. În drept, recursul s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la filele x, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursurilor și menținerea soluției primei instanțe ca fiind legală și temeinică. Au apreciat intimații că intrarea în vigoare a prevederilor H.G. nr. 447/2017, poate fi interpretată ca un argument de natură să sprijine atât dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 36/2015 cât și cererile de recurs, pentru că ar însemna faptul că sumele solicitate au fost greșit calculate în baza Metodologiei de calcul reprezentată de Anexa nr. 2 la Normele metodologice ce reprezintă Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009. În condițiile în care aceste norme se aplică doar pentru viitor și doar prin acest act a fost abrogată vechea metodologie de calcul, rezultă că pentru perioada 1 ianuarie 2010 - 5 iulie 2017 a fost în vigoare metodologia adoptată prin H.G. nr. 861/2009. În aceste condiții, s-a arătat că raționamentul Deciziei nr. 36/2015, punctele 54 - 79 și-au pierdut valabilitatea, astfel că nu se mai poate reține imposibilitatea acordării compensațiilor bănești începând cu anul 2010 ca urmare a neîndeplinirii condiției suspensive privind acordarea unui cadru legislativ.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 9 mai 2018 s-au admis în principiu recursurile declarate de Ministerul Apelor și Pădurilor și Garda Forestieră Ploiești împotriva Sentinței nr. 33 din 10 februarie 2016 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția Înaltei Curți Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă și la dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., verificării, Înalta Curte înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate. 6.1 Argumente relevante În fapt, reclamanții sunt proprietarii unei suprafețe totale de 46,20 hectare, teren cu vegetație forestieră cu funcții speciale de protecție. Odată cu constituirea siturilor Natura 2000, ca arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecția și conservarea unor eșantioane reprezentative pentru spațiul biogeografic național, a fost exclusă posibilitatea reclamanților de a mai exploata sau utiliza resursele naturale sau de a folosi terenul care a fost inclus în acest sit, fiind astfel îndreptățită să primească compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) Codul Silvic - Legea nr. 46/2008. Se mai reține că deși reclamanții au formulat cerere pentru acordarea compensațiilor aferente anilor 2012, 2013 și 2014 pârâții au refuzat, pe considerentul că se pot acorda compensațiile solicitate de reclamantă numai după primirea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012 și după publicarea H.G. pentru aprobarea normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații. Refuzul pârâților s-a materializat în adresa nr. x din 29 decembrie 2014, respectiv faptul că, în urma apariției Deciziei Comisiei Europene era necesară emiterea unor Norme metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorita funcțiilor de protecție, menționând că până la această dată nu există publicat în Monitorul Oficial o hotărâre de guvern care să aprobe astfel de norme metodologice și ca atare, în prezent nu sunt îndeplinite condițiile legale de acordare a acestor ajutoare. În drept, în conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 sumele pentru acordarea de compensații reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice, acestea se alocă de către stat anual, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură. Relevante pentru problema de drept aflată în discuție sunt dezlegările cuprinse în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin această decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010. Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice. În concordanță cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, Înalta Curte reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință, prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene, în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. În raport cu cele anterior prezentate se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, așa cum s-a statuat de altfel și prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către intimat nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat. Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În aceste condiții, în raport de perioada de referință pentru care sunt solicitate sumele cu titlu de compensații, respectiv anii 2012 - 2014 și în raport de cadrul legal incident în speță, cererea de chemare în judecată apare ca fiind prematur formulată, urmând a fi respinsă în consecință. În altă ordine de idei, este real faptul că situația juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuție, este aptă să lezeze dreptul la compensații pe care îl au proprietarii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în siturile de importantă comunitară Natura 2000, însă pentru aceasta partea are la îndemână un alt remediu judiciar. 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate În temeiul prevederilor art. 496 teza a II - a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea.