ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 639/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 26.06.2015 reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea pârâtului, în solidar, la plata sumei de 496.195,16 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 1.550,90 ha, situate în zona de conservare totala - tipul funcțional T2, cu titlu de compensații/ajutor de stat datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2012 și la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 496.195,16 RON, începând cu data de 29.12.2014 - dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv dată la care au înaintat prima cerere sub nr. x către ITRSV Râmnicu Vâlcea (actualmente CRSC Râmnicu Vâlcea), cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 389 din 30 septembrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, având ca obiect "despăgubire" și a obligat pârâtul, către reclamantă la plata sumei de 496.195,16 RON cu titlu de compensații aferente anului 2012, neachitată și dobânda legală penalizatoare asupra debitului principal începând cu data de 07.04.2015 și până la executarea obligației și la plata către reclamantă la 350 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 389 din 30 septembrie 2015, a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului se precizează că instanța de fond a omis, în pronunțarea hotărârii, aspectul că în lipsa cadrului legal, respectiv avizelor, acordate de către toate instituțiile de specialitate, implicate, nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de intimată drept compensații și dispuse de instanță, prin hotărârea recurată. Raportat la dispozițiile legale relevante și a celor doua orientări jurisprudențiale în domeniul litigiului, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului privind aprobarea normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene acesta nu poate produce afecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern, plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimata, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv: 1.emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiție care a fost îndeplinită; 2. adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită. Ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea și publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menționat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinație, conform Deciziei Europene nr. C(2012), 5166. Condiția impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speță, acordarea de compensații, nu este îndeplinită. În concret, faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensații lor, vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României, Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații, nu există baza legală privind acordarea acestora. Ca atare, în prezent nu există bază legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare sus menționat.

Apărările formulate în cauză Intimata A. a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 11.12.2017 recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta este proprietara suprafeței de teren de 6554,49 ha conform titlurilor de proprietate nr. x, 208/06.11.2006 și nr. 649/06.11.2006, din care suprafața de 1550,90 ha a fost cuprinsă în aria total protejată a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000, în zona/tipul funcțional T1 și T2-Situl Nordul Gorjului de Vest, așa cum rezultă din Ordinul nr. 1964/2007 al Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile, Anexa nr. 1, pct. 129 ROSCI0129 - Situl Nordul Gorjului de Vest, având rol de păduri de protecție situate în zone de tip funcțional T2. În compensarea restricțiilor aduse proprietății prin instituirea regimului de arie naturală protejată art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic prevede că, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă. În același sens art. 3 alin. (3) Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale aprobate prin H.G. nr. 861/2009 prevede: "Calculul drepturilor financiare cuvenite drept compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă [...] se face conform metodologiei de calcul prevăzute în anexa nr. 2." Față de dispozițiile legale mai sus prezentate intimata-reclamantă s-a adresat ITRSV Râmnicu Vâlcea, reprezentantul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură în teritoriu, prin cererea cu nr. 610/15.12.2014 solicitând avizarea la plată a compensațiilor la care reclamanta susține că este îndreptățită pentru anul. Cu adresa nr. x/2015, Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Rm. Vâlcea (fostul ITRSV Rm. Vâlcea) a comunicat intimatei-reclamante că urmare a solicitărilor a verificat documentația și a întocmit decontul justificativ pe care l-a înaintat la data de 24.02.2015 la D.G.R.F.P. Craiova. La data de 27.03.2015 Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic Rm. Vâlcea a primit deconturile justificative respinse de către D.G.R.F.P. Craiova, în urma raportului de inspecție economico-financiară nr. x. Prin raportul de inspecție economico-financiară s-a respins de la avizare suma solicitată de intimata-reclamantă cu titlu de compensații cu argumentarea că acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice și juridice care dețin păduri incluse în T1 și T2 din cadrul siturilor Natura 2000 se poate face numai după publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice. Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010. Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată comunicându-se reclamantului imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. În concordanță cu considerentele deciziei nr. 36/2015, instanța de control judiciar reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuare destinate gestionării durabile a fondului forestier. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat, fiind întemeiată excepția prematurității acțiunii. În altă ordine de idei, după cum s-a reținut și în decizia pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată anterior, este real faptul că situația juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuție, este aptă să lezeze dreptul la compensații pe care îl au proprietarii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, însă, pentru aceasta există un alt remediu judiciar.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. x, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei A., ca prematur formulată.