Decizia nr. 1113/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1520/2015 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13.10.2014 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional: - anularea Deciziei nr. 41567 emisă de Autoritatea de management pentru programul operațional regional la data de 03.07.2014 privind respingerea contestației formulate împotriva deciziei prin care a fost respinsă finanțarea proiectului - Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L.; - anularea deciziei nr. 7179 din data de 30.05.2014 prin care a fost respinsă finanțarea proiectului - Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L.; - obligarea autorității pârâte să emită decizia de aprobare a finanțării proiectului - Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L. și perfectarea contractului de finanțare; - obligarea autorității pârâte la plata cheltuielilor ocazionate de soluționarea cauzei.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1520 din data de 27 mai 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional și Organismul Intermediar București-Ilfov - Agenția pentru Dezvoltare Regională București-Ilfov, a anulat Scrisoarea și notificarea beneficiarului in vederea respingerii finanțării nr. 7179/30.05.2014 emisă de Agenția pentru Dezvoltare Regională București-Ilfov și adresa privind respingerea contestației administrative nr. 41653/03.07.2014 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a obligat pârâții să continue procedura de soluționare a cererii reclamantei de finanțare nr. x, cod SMIS 37275 privind proiectul "Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L. București", de la etapa verificării condițiilor precontractuale și a obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 4050 RON cheltuieli de judecată.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Agenția pentru Dezvoltare Regională București-Ilfov și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ambii criticând-o pentru nelegalitate prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională București-Ilfov a solicitat casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, arătând, în esență, că instanța de fond a reținut, în mod greșit, că reclamanta și-a îndeplinit obligațiile trasate prin punctul 7 al raportului de vizită la fața locului, fără a avea în vedere faptul că aceasta nu a făcut dovada dreptului real, necesar pentru îndeplinirea proiectului, ci a invocat un drept obținut ulterior efectuării vizitei la fața locului. 3.2. Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a solicitat casarea sentinței, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca nefondate, arătând, în esență, că hotărârea este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 50/1991 și ale Ghidului solicitantului. Contrar celor reținute de instanța de fond, unul dintre criteriile de eligibilitate pentru admisibilitatea proiectului era ca solicitantul să dețină dreptul de execuție a lucrărilor de construcții asupra imobilului ce face obiectul proiectului, or contractul de comodat invocat de intimata-recurentă nu putea transmite și dreptul de executare asupra unei construcții cu caracter permanent, cererea de finanțare fiind respinsă în mod legal. Referitor la obligarea autorităților recurente de a continua procedura de soluționare a cererii de finanțare depusă de intimată de la etapa verificării condițiilor contractuale, a învederat recurentul că, în situația în care recursul va fi respins, demersul juridic al intimatei-reclamante este lipsit de finalitate, întrucât schema de ajutor de minimis pentru sprijinirea microîntreprinderilor pentru domeniul major de intervenție "Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local" din cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013 este închisă din 30.06.2014, astfel încât intimata S.C. A. S.R.L. poate depune o nouă cerere de finanțare în cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020, cu condiția respectării tuturor condițiilor de eligibilitate, inclusiv a celei referitoare la deținerea dreptului de execuție a lucrărilor de construcții. În ceea ce privește obligarea autorităților recurente la plata cheltuielilor de judecată a solicitat reducerea cuantumului acestora în considerarea faptului să suma solicitată este vădit disproporționată față de complexitatea cauzei și activității desfășurată de avocat. Totodată, având în vedere cele reținute de instanța de fond în motivarea sentinței, recurentul a invocat excepția de nelegalitate a autorizațiilor de construire emise de Primăria Sectorului 5 București nr. 192-F718.05.2011 și 258-F/29.04.2014, solicitând sesizarea Curții de Apel București și suspendarea judecării prezentei cauze. În opinia recurentului, motivul invocării excepției de nelegalitate îl constituie emiterea celor două autorizații de construire cu încălcarea prevederilor Legii nr. 50/1991, în condițiile în care intimata nu deținea un drept real asupra imobilului în litigiu ci numai un drept de creanță izvorât dintr-un contract de comodat și care i-ar fi conferit doar dreptul la emiterea autorizației de construire pentru o construcție cu caracter provizoriu.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la data de 30.09.2015, intimata S.C. A. S.R.L. a reiterat coordonatele esențiale ale cauzei și a solicitat respingerea ca nefondate atât a excepției de nelegalitate, cât și a celor două recursuri formulate de autoritățile intimate. În esență, a arătat că intimata și-a îndeplinit obligația de completare a cererii de finanțare cu toate documentele solicitate de către autoritatea Agenția pentru Dezvoltare Regională București-Ilfov, respectiv contractul de superficie, autorizația de construire, intabularea dreptului de superficie, înscrisuri depuse la data de 29.05.2014, anterior emiterii actelor administrative contestate, astfel că motivele de recurs invocate de autoritățile recurente sunt vădit nefondate.

Procedura derulată în recurs Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit potrivit art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților prin încheierea din data de 18 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din data de 5 octombrie 2017, completul de filtru a admis recursul în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen pentru soluționarea pe fond, în condiții de contradictorialitate .

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Având a se pronunța cu prioritate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, asupra excepției de nelegalitate a autorizațiilor de construire nr. 192-F/18.05.2011, respectiv nr. 258-F/29.05.2014 invocată de către recurentul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin cererea de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Invocarea excepției de nelegalitate a autorizațiilor de construire sus menționate a fost argumentată de către recurentul-pârât din perspectiva emiterii celor două autorizații cu încălcarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 50/1991, în sensul că intimata-reclamantă nu a făcut dovada că este titulara unui drept real, de natură a o îndreptăți la obținerea unei autorizații de construire. Din probele administrate în cauză, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă, în baza contractului de comodat încheiat la data de 03.07.2008 cu proprietarul terenului - S.C. B. S.R.L. - prin care i s-a transmis dreptul de folosință gratuită asuprea terenului pentru o perioadă de 40 de ani, cât și dreptul de executare a unor lucrări de investiții, a întreprins demersurile necesare pentru eliberarea unei autorizații de construire pentru realizarea proiectului propus în cererea de finanțare nr. x, cod SMIS 37275 privind finanțarea din fonduri europene a proiectului "Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L. București" în cadrul Programului Operațional 2007 - 2013, Axa prioritară 4 - Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local, Domeniul de intervenție 4.3 - Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor. Urmare a demersurilor întreprinse, Primăria Sectorului 5 București a emis autorizația de construire nr. 192-F/18.05.2011, apreciată ca nelegală de către recurent, motivat de faptul că dreptul de creanță dobândit de intimatul-reclamant prin contractul de comodat îi conferă dreptul la executarea unei construcții cu caracter provizoriu recomandându-i, în cadrul vizitei la fața locului din data de 20.05.2014, suplimentarea documentelor cu depunerea contractului de superficie asupra terenului pe care urmează să se efectueze investiția și a autorizației de construire. Ținând seama de recomandările autorității recurente, intimata a procedat la încheierea contractului de superficie nr. 1266/27.05.2014 încheiat cu proprietarul terenului - S.C. B. S.R.L. - constituit în scopul edificării unei construcții deasupra și în subsolul terenului . În baza contractului de superficie, intabulat în cartea funciară, conform încheierii nr. 15755, Primăria Sectorului 5 București a emis o nouă autorizație de construire nr. 258-F/29.05.2014 pentru executarea lucrărilor de "Construire imobil S+P+M pentru producție, depozitare și desfacere material sportiv" la adresa Calea x, sector 5 București. Procedând la evaluarea tehnică și financiară a cererii de finanțare depusă de intimată autoritățile pârâte au considerat că nici după suplimentarea documentației tehnice intimata nu a făcut dovada existenței unui drept real asupra terenului în litigiu care să îi confere dreptul de a edifica o construcție permanentă. În raport de situația de fapt rezultată din probele administrate, Înalta Curte constată că singura autorizație de construire care trebuia luată în considerare la evaluarea cererii de finanțare era autorizația nr. x-F/29.05.2014, întrucât prima autorizație - 152-F/18.05.2011 nu mai produce efecte juridice, de vreme ce pentru același teren a fost emisă o nouă autorizație de construire, chiar la solicitarea autorității recurente. În aceste condiții, se impune respingerea excepției de nelegalitate a autorizației de construire nr. 158/F/18.05.2011 ca fiind lipsită de interes, întrucât nu poate fi reținut un interes direct și personal în atacarea unui act administrativ individual lipsit de efecte juridice și care nu expune părților nici un prejudiciu. Înalta Curte subliniază că, astfel cum s-a reținut în mod constant în jurisprudența și doctrina de specialitate, una din condițiile generale de exercitare a oricărei acțiuni în justiție este interesul, care se concretizează prin folosul pe care l-ar putea obține partea în urma activității procesuale purtate. Interesul trebuie să fie legitim, adică să fie conform ordinii de drept, să fie personal, adică să fie propriu celui care promovează acțiunea, să fie născut și actual, în sensul că se află în ființă la data promovării acțiunii și pe tot timpul exercitării acesteia și actual în sensul că dacă nu s-ar recurge la acțiunea în justiție în momentul formulării cererii, partea s-ar expune prin aceasta unui prejudiciu, or, în speță, astfel cum rezultă din considerentele sus arătate, recurentul nu se expune niciunui prejudiciu. Interesul ca folos practic, imediat, pe care îl are o parte și pe care trebuie să-l demonstreze pentru a justifica punerea în mișcare a procedurii judiciare, în materia contenciosului administrativ, nu poate fi desprins, potrivit art. 1 coroborat cu art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 de vătămarea pretins a fi produsă prin actul administrativ atacat, fie drepturilor și intereselor legitime ale unei persoane determinate, fie interesului legitim public, neputând fi invocat interesul decurgând din salvgardarea legii în general, cum în mod greșit susține recurentul-pârât. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr. 258-F/29.05.2014, pentru nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 50/1991, Înalta Curte reține următoarele: Raportat la aspectul inexistenței unui drept real asupra terenului în litigiu, instanța de control judiciar constată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 50/1991 "Executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, emisă în condițiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel". Dreptul real este definit ca acel drept subiectiv patrimonial pe temeiul căruia titularul său poate să exercite anumite puteri, prerogative asupra unui bun determinat, în mod direct și nemijlocit, fără intervenția altei persoane. Conform art. 551 C. civ.: "Sunt drepturi reale: 1 dreptul de proprietate; 2. dreptul de superficie; 3. dreptul de uzufruct; 4 dreptul de uz; 5 dreptul de abitație; 6 dreptul de servitute; 7 dreptul de administrare; 8 dreptul de concesiune; 9 dreptul de folosință; 10 drepturile reale de garanție; 11 alte drepturi cărora legea le recunoaște acest caracter." În speță, prin contractul autentificat sub nr. x/2014, intimata-reclamantă a dobândit un drept de superficie asupra imobilului situat în București, Calea x, format din teren intravilan curți în suprafață de 2.516 mp, drept constituit în scopul edificării unei construcții deasupra și în subsolul terenului. Prin urmare, intimata-reclamantă a făcut dovada unui drept real asupra terenului, așa încât autorizația de construire a fost emisă cu respectarea cerințelor Legii nr. 50/1991, urmând a fi respinsă excepția de nelegalitate invocată. Asupra fondului recursului, examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenții-pârâți sunt nefondate, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că argumentele vor fi grupate și li se va răspunde prin considerente comune, raportat la finalitatea lor concretă. Intimata-reclamantă a supus controlului instanței specializate decizia nr. 41507 din 3 iulie 2014 prin care Autoritatea de management pentru programul operațional regional i-a respins contestația administrativă formulată împotriva deciziei 7179 din data de 30.05.2014 prin care a fost respinsă cererea de finanțare a proiectului - Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L., solicitând, totodată, obligarea autorității pârâte la emiterea deciziei de aprobare a finanțării proiectului și la perfectarea contractului de finanțare. În fapt, cererea de finanțare nr. x, cod SMIS 37275 privind finanțarea din fonduri europene a proiectului "Dezvoltarea capacității de producție a S.C. A. S.R.L. București" în cadrul Programului Operațional 2007 - 2013, Axa prioritară 4 - Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local, Domeniul de intervenție 4.3 - Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor, a fost respinsă în etapa verificării condițiilor precontractuale pentru motivul că intimata-reclamantă nu a făcut dovada deținerii unui drept real asupra terenului care să îi confere dreptul de execuție a lucrărilor de construcții cu caracter permanent asupra imobilului ce formează obiectul proiectului, nefiind respectată condiția de eligibilitate a proiectului. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit întemeiate, în parte, motivele de nelegalitate invocate de către intimata-reclamantă, reținând că s-a făcut dovada existenței unui drept real asupra imobilului, respectiv a dreptului de superficie, situație în care, anulând actele administrative contestate, a obligat autoritățile pârâte să continue procedura de soluționare a cererii de finanțare de la etapa verificării condițiilor precontractuale, care presupune și verificarea altor elemente decât cel analizat de instanța de fond și cu privire la care nu se poate substitui competenței autorităților pârâte. Soluția instanței de fond este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate. Răspunzând criticilor formulate în recurs prin care ambele recurente invocă, prin prisma dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., nerespectarea criteriului de eligibilitate din Ghidul solicitantului constând în deținerea de către solicitant a dreptului de execuție a lucrărilor de construcții asupra imobilului ce face obiectul proiectului, Înalta Curte reține că acestea sunt nefondate, având în vedere considerentele expuse pe larg în analiza excepției de nelegalitate a autorizației de construire nr. 258-F/29.05.2014. Criticile recurentei Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov în sensul că înscrisurile care fac dovada dreptului de superficie, a dreptului de a construi și a înscrierii dreptului real în cartea funciară trebuiau în mod legal întocmite și înregistrate anterior zilei în care a fost efectuată vizita la fața locului - 20.05.2014 - nu pot fi primite, întrucât, în urma acestei vizite i s-a recomandat intimatei-reclamante suplimentarea documentației depuse, anterior acestui moment cererea intimatei-reclamante fiind declarată conformă și eligibilă (scrisoarea 5686/18.05.2011), însă a fost inclusă pe lista de rezervă, dat fiind că alocarea bugetară pentru domeniul în care a aplicat intimata fusese atins. Astfel, vizita la fața locului a avut loc la data de 20.05.2014 iar în urma vizitei s-a recomandat reclamantei ca, în termen de 5 zile lucrătoare de la data vizitei, să mai depună o serie de documente, printre care și contractul de superficie asupra terenului pe care urmează să se facă investiția și autorizația de construire. La data de 27.05.2014, prin cererea înregistrată sub nr. x, reclamanta a depus la Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov contractul de constituire a dreptului de superficie nr. 1266/27.05.2014, iar la data de 29.05.2014, prin cererea înregistrată sub nr. x, a depus și autorizația de construire nr. 258-F/29.05.2014. Așa fiind, constatând că intimata-reclamantă s-a conformat obligației de a suplimenta documentația în termenul stabilit de autoritatea recurentă, este corectă concluzia judecătorului fondului care a apreciat că este nelegală respingerea cererii de finanțare, întrucât intimata îndeplinea cerința de eligibilitate constând în dovedirea dreptului de execuție a lucrărilor de construcții asupra imobilului ce face obiectul proiectului. Criticile recurentului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice vizând lipsa de finalitate a demersului judiciar al intimatei-reclamante, în raport de închiderea schemei de ajutor de minimis exced analizei instanței de recurs, întrucât vizează împrejurări ulterioare pronunțării hotărârii atacate, în condițiile în care programul operațional regional 2007-2013 s-a finalizat la 31 decembrie 2015, conform susținerilor recurentei Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov, consemnate în practicaua sentinței recurate, iar hotărârea instanței de fond a fost pronunțată la data de 27.05.2015. Având în vedere caracterul nedevolutiv al recursului, în sensul că nu determină o rejudecare a cauzei în fond, ceea ce se verifică fiind legalitatea hotărârii atacate pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.,, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentului vizând închiderea programului pot fi valorificate într-o procedură judiciară ulterioară care ține de punerea în executare a hotărârii judecătorești. În fine, critica vizând nelegala obligare la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariu de avocat este nefondată, în raport de dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cu care "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", întrucât cele două recurente au pierdut procesul, dată fiind soluția de admiterea cererii de chemare în judecată. Fiind prezumată culpa procesuală a acestora, în mod corect instanța de fond a dispus obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată. Criticile referitoare la lipsa de proporționalitate între cuantumul onorariului de avocat și complexitatea litigiului sunt, de asemenea nefondate, întrucât volumul de muncă depus pentru pregătirea apărării este proporțional cuantumului onorariului solicitat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs În raport de considerentele sus arătate din care rezultă că motivele de recurs sunt nefondate, iar sentința primei instanțe este legală, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.