ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1117/2018

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11.02.2015, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale: - anularea actului intitulat "Cerere de executare a scrisorii de garanție pentru restituirea avansului" înregistrat sub nr. x; - obligarea pârâtei la restituirea sumei de 202.556,20 RON reprezentând echivalentul a 10% din totalul avansului încasat de reclamantă în temeiul și conform contractului de finanțare nr. x/20.01.2012, sumă nelegal încasată ca urmare a executării scrisorii de garanție bancară, alături de valoarea integrală a avansului; - anularea Notificării privind încetarea contractului de finanțare înregistrată sub nr. x din data de 23.10.2014; - anularea Deciziei nr. E 36.162/19.11.2014 referitor la soluționarea plângerilor prealabile nr. 36162 din 21.10.2014 și nr. 28991/14.11.2014 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1801 din data de 22 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că argumentele reclamantei referitoare la dificultățile cu care s-a confruntat în relațiile bancare și cu alte instituții nu pot fi reținute având în vedere clauzele contractuale de care a avut cunoștință, clauze care sunt de strictă aplicare și nu permit ignorarea obligațiilor care îi revin potrivit contractului. S-a mai arătat că, având în vedere dispozițiile legale și dispozițiile contractului, reclamanta ar fi trebuit să cunoască condițiile de acordare a finanțării nerambursabile, finanțarea fiind acordată în raport de aceste condiții pe care și le-a asumat la încheierea contractului. Împrejurarea că reclamanta - în calitate de beneficiar a întâmpinat dificultăți în relațiile cu alte instituții nu poate duce la concluzia nulității actelor emise de AFIR și nici la răspunderea autorității față de aceasta, autoritatea pârâtă având atribuții de supraveghere a implementării proiectului și a executării contractului în toate etapele acestuia. Totodată, reclamanta cunoștea clauzele contractuale privind răspunderea pe care o are pentru modul de implementare a proiectului.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și rejudecarea acțiunii în sensul admiterii acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele: - în primul rând, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 1270 alin. (1) din Noul C. civ., potrivit cărora "contractul valabil încheiat are putere de lege între părțile contractante", adică a încălcat principiul forței obligatorii a contractului dedus controlului judiciar. - nu poate fi primită susținerea instanței de fond în sensul că doar art. 11 alin. (3) din contract reglementează condițiile de încetare a acestuia, întrucât acest alineat vizează cazurile de încetare a contractului ca urmare a culpei beneficiarului însă nu ne găsim în niciuna dintre aceste situații. - instanța de fond a încălcat dispozițiile O.U.G. nr. 66/2012 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, întrucât s-a reținut că a existat o neregulă față de faptul nejustificării și neutilizării avansului și, implicit, neatingerii obiectivelor pentru care s-a încheiat contractul și blocării fondurilor financiare pentru alți solicitanți. - dacă s-ar fi constatat o neregulă, autoritatea contractantă ar fi fost obligată să respecte o anumită procedură prevăzută atât de O.U.G. nr. 66/2011 (art. 21) cât și de contractul de finanțare încheiat. Astfel, constatarea unei nereguli se face printr-un proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, acte care pot fi contestate de către beneficiar. - judecătorul fondului, prin soluția adoptată, încalcă dispozițiile art. 56 din Regulamentul CE nr. 1974/2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului CE nr. 1698/2005 și art. 2321 din Noul C. civ. Fiind vorba de o garanție, aceasta are caracter accesoriu obligației principale, de aceea executarea scrisorii de garanție bancară se poate realiza doar dacă beneficiarul nu-și execută de bună voie obligația de restituire a avansului primit. - prima instanță a apreciat în mod greșit că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 20 din O.U.G. nr. 74/2009, deși nu sunt îndeplinite cerințele legale în acest sens. Această dispoziție legală devine incidentă doar după expirarea duratei de execuție a proiectului prevăzută în contractul de finanțare, când sumele acordate cu titlu de avans trebuie justificate, însă în cauză societatea a înțeles să solicite încetarea raportului contractual anterior expirării duratei de execuție întrucât avansul era blocat de către societatea bancară și nu putea fi utilizat.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând următoarele: - reclamanta, în solicitarea sa de încetare a contractului de finanțare și de restituire a avansului, a invocat prevederile art. 11 alin. (2) din Anexa I- Prevederi Generale a Contractului de finanțare, însă această dispoziție nu este incidentă în speță întrucât are aplicabilitate doar în situațiile de forță majoră care să fi împiedicat derularea proiectului sau în situațiile de modificări survenite intempestiv în legislație care să fi pus în dificultate continuarea execuției contractului. - criticile formulate de recurentă nu constituie argumente valabile din punct de vedere juridic care să genereze casarea sentinței și, pe cale de consecință, nulitatea actelor administrative emise de AFIR, respectiv notificarea de încetare a contractului de finanțare și cererea de executare a scrisorii de garanție bancară. - în accepțiunea contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării în concordanță cu aceste condiții, AFIR având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 18.05.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 05.10.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale ce au incidență în cauză, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâtei Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând ca prin hotărârea ce o va pronunța să se dispună anularea actului intitulat "Cerere de executare a scrisorii de garanție pentru restituirea avansului" înregistrat sub nr. x, obligarea paratei la restituirea sumei de 202.556,20 RON reprezentând echivalentul a 10% din totalul avansului încasat de reclamantă în temeiul și conform contractului de finanțare nr. x/20.01.2012, suma nelegal încasată ca urmare a executării scrisorii de garanție bancară, alături de valoarea integrala a avansului, anularea Notificării privind încetarea contractului de finanțare înregistrata sub nr. x din data de 23.10.2014, anularea Deciziei nr. E 36.162/19.11.2014 referitor la soluționarea plângerilor prealabile nr. 36162 din 21.10.2014 și nr. 28991/14.11.2014, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanță a respins acțiunea ca neîntemeiată pentru motivele arătate pe scurt la punctul 2, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, contractul de finanțare nr. x/20.01.2012 a fost încheiat între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale), în calitate de Autoritate Contractantă, și recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 4.051.124 RON, pentru realizarea proiectului intitulat "Construirea și dotarea unei secții de producție a biscuiților, pișcoturilor și a altor produse similare de către S.C. A. S.R.L., prin schema de ajutor de stat nr. N 578/2009 aferentă măsurii 123". Urmare a acestui contract de finanțare, la data de 28.08.2013, AFIR a virat în contul B. avansul de 2.025.562 RON . Tot această unitatea bancară a emis o scrisoare de garanție bancară pentru suma de 2.228.118 RON, adică 110% față de avansul primit, conform obligațiilor contractuale ale părților . În luna noiembrie 2013 recurenta reclamantă S.C. A. S.R.L. aduce la cunoștința autorității contractante faptul că întâmpină anumite dificultăți cu unitatea bancară și că se află în imposibilitatea de a utiliza avansul virat, iar începând cu luna aprilie 2014 societatea își exprimă intenția de restituire a avansului pe care nu l-a utilizat, fiind blocat în contul băncii, și de încetare a contractului de finanțare prin acordul părților în condițiile art. 11 alin. (2) din Anexa I - Prevederi Generale a Contractului de finanțare . La data de 18.09.2014, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale emite către beneficiarul S.C. A. S.R.L. notificarea cu privire la activarea scrisorii de garanție pentru suma de 2.228.118 RON, adică 110% față de avansul primit, conform prevederilor O.U.G. nr. 74/2009 și Ordinului nr. 16/2010 de aplicare a normelor metodologice . Ulterior este emisă și Notificarea înregistrată sub nr. x din data de 23.10.2014 privind încetarea contractului de finanțare în temeiul art. 17 alin. (1) și (4) și art. 11 alin. (3) din Anexa I - Prevederi Generale la Contractul de finanțare. Plângerile prealabile formulate de recurenta reclamantă împotriva acestor acte administrative sunt respinse prin Decizia nr. E 36.162/19.11.2014 cu motivarea: "Clauza contractuală invocată cu insistență de dvs. - art. 11 (2) din Anexa I - Prevederi Generale a Contractului de finanțare nu este conexată categoriei de speță în care vă situați, fiind de aplicabilitate doar în situațiile de forță majoră care să fi împiedicat derularea proiectului sau în situațiile de modificări survenite intempestiv în legislație care să fi pus în dificultate continuarea execuției contractuale. Or, S.C. A. S.R.L. aduce ca motivare a solicitărilor sale dificultățile întâmpinate în relația bancară - dificultăți care se înscriu în propria sferă de risc și responsabilitate (culpa in eligendo e in vigilando)". Problema care se pune în cauză este dacă acest contract de finanțare putea să înceteze și prin acordul părților în condițiile art. 11 alin. (2) din Anexa I - Prevederi Generale a Contractului de finanțare sau altfel spus, când poate un contract de finanțare să înceteze prin acordul părților față de clauzele contractuale existente și de dispozițiile legale incidente. Potrivit art. 20 din O.U.G. nr. 74/2009 privind gestionarea fondurilor comunitare nerambursabile provenite din Fondul european de garantare agricolă, Fondul european agricol de dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și a fondurilor alocate de la bugetul de stat, privind gestionarea fondurilor nerambursabile alocate de la Comunitatea Europeană și a fondurilor alocate de la bugetul de stat aferente programului de colectare și gestionare a datelor necesare desfășurării politicii comune în domeniul pescuitului și a programului de control, inspecție și supraveghere în domeniul pescuitului și pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 218/2005 privind stimularea absorbției fondurilor SAPARD, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală, Fondul european pentru pescuit, Fondul european de garantare agricolă, prin preluarea riscului de creditare de către fondurile de garantare: "(1) Beneficiarii publici și privați ai unui sprijin pentru investiții, finanțat din FEADR, pot solicita AFIR plata unui avans, în conformitate cu prevederile din PNDR. (2) Plata avansului trebuie să fie subordonată constituirii unei garanții bancare sau a unei garanții eliberate de fondurile de garantare înregistrate în Registrul special al Băncii Naționale a României, care corespunde procentului de 110% din suma avansului. Suma avansului este prevăzută în contractul de finanțare încheiat între beneficiar și agenția de plată. (3) În conformitate cu prevederile art. 56 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1.698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), cu modificările și completările ulterioare, cuantumul avansului nu poate depăși 50% din contribuția financiară a Comunității Europene și contribuția publică națională. (4) Garanția este eliberată în cazul în care AFIR constată că suma cheltuielilor reale efectuate care corespund contribuției financiare a Comunității Europene și contribuției publice naționale pentru investiții depășește suma avansului. (5) Suma avansului se justifică pe bază de documente până la expirarea duratei de execuție a proiectului prevăzute în contractul de finanțare/acte adiționale la acesta. (6) Beneficiarul poate primi avansul după avizarea favorabilă de către AFIR a unei achiziții, conform procedurilor de lucru ale acesteia, aprobate prin ordin al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2014 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, cu modificările ulterioare. (7) Sumele reprezentând avansuri acordate și nejustificate până la termenul prevăzut la alin. (5) vor fi recuperate de AFIR prin executarea scrisorilor de garanție. Sumele astfel recuperate se vor restitui MAPDR, care la rândul său le va transfera în contul de venituri ale bugetului de stat. (8) *** Abrogat prin O.G. nr. 15/2009 (9) Este interzisă acordarea unui avans către un beneficiar FEADR care a beneficiat anterior de avans și pe care nu l-a justificat sau de la care nu a fost recuperat în termenele stabilite în regulamentele europene." Din dispozițiile legale menționate rezultă că avansul primit trebuie utilizat în mod real în scopul pentru care s-a aprobat finanțarea, iar justificarea modului de cheltuire a sumelor primite cu titlu de finanțare nerambursabilă se face pe bază de documente până la expirarea duratei de execuție a proiectului prevăzute în contractul de finanțare/acte adiționale la acesta. Or, în cauza de față, aceste dispoziții privind modul de recuperare a avansurilor acordate și nejustificate nu sunt incidente întrucât recurenta reclamantă, beneficiară a finanțării nerambursabile, a adus la cunoștința autorității contractante, înainte de expirarea duratei de execuție a proiectului, faptul că se află în imposibilitate de a utiliza avansul acordat, sumele fiind blocate în contul băncii, solicitând încetarea contractului prin acordul părților. Deci, nu se poate vorbi de o utilizare necorespunzătoare a sumelor primite sau de o nejustificare a modului de cheltuire a fondurilor alocate, care să justifice executarea scrisorii de garanție. Conform art. 11- Încetarea contractului din Anexa I - Prevederi Generale la Contractul de finanțare nr. x/20.01.2012 încheiat de părți: "11 (1) În cazuri excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazurile de forță majoră invocate și comunicate între părți în condițiile legii, Autoritatea Contractantă poate decide încetarea Contractului printr-o notificare scrisă, fără a fi cerută plata finanțării nerambursabile. 11(2) Părțile pot decide, prin acord, încetarea Contractului, ca urmare a solicitării scrise din partea beneficiarului, aprobată de Autoritatea Contractantă, caz în care beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului. 11(3) În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței/falimentului, precum și în situația în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realității, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă. 11(4) Anterior încetării Contractului de Finanțare, Autoritatea Contractantă poate suspenda contractul și/sau plățile ca o măsură de precauție, fără o avertizare prealabilă." Se poate lesne observa că, potrivit clauzelor contractuale, contractul de finanțare poate înceta în trei modalități diferite: - la inițiativa autorității contractante, în cazuri excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazurile de forță majoră, fără a fi cerută plata finanțării nerambursabile. Tocmai aceste situații excepționale justifică nerecuperarea sumelor acordate chiar dacă proiectul finanțat nu va mai fi realizat. - la inițiativa beneficiarului, aprobată de autoritatea contractantă, fără a se prevedea cazurile care determină acest demers, cu restituirea integrală a sumelor primite ca finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului. - pentru săvârșirea unei nereguli constatată în condițiile legii. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2001, neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului, ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale, printr-o sumă plătită necuvenit." Or, în cauza de față, nu a fost constatată o neregulă în sensul legii și nu a fost demarată procedura de recuperare a sumelor ce constituie finanțare nerambursabilă ca urmare a săvârșirii unei nereguli prin acțiunea sau inacțiunea culpabilă a beneficiarului. Din contră, pentru motive ce au decurs din imposibilitatea utilizării avansului acordat și chiar independent de orice motiv, în condițiile clauzelor contractuale, beneficiarul avea posibilitatea să solicite încetarea contractului prin acordul părților cu restituirea sumelor acordate în avans. Potrivit art. 1270 alin. (1) din C. civ., la care se face referire expresă și în contractul de finanțare, contractul valabil încheiat are putere de lege între părțile contractante, iar potrivit art. 1268 alin. (3) din C. civ., clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul. În aceste condiții, refuzul încetării contractului prin acord precum și executarea scrisorii de garanție deși nu erau îndeplinite condițiile legale pentru această măsură, lasă fără efecte clauza contractuală și apar ca nejustificate și excesive.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 1801 din 22 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa în tot sentința recurată și, rejudecând: va admite în parte acțiunea reclamantei S.C. A. S.R.L., va anula Notificarea privind încetarea contractului de finanțare înregistrată sub nr. x din data de 23.10.2014 și Decizia nr. E 36.162/19.11.2014 referitoare la soluționarea plângerilor prealabile nr. 36162 din 21.10.2014 și nr. 28991/14.11.2014 și va obliga pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să restituie reclamantei suma de 202.556,20 RON reprezentând echivalentul a 10% din totalul avansului încasat. Se va respinge în rest acțiunea cu privire la anularea actului intitulat "Cerere de executare a scrisorii de garanție pentru restituirea avansului" înregistrat sub nr. x ca neîntemeiată, întrucât prin obligarea pârâtei Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să restituie reclamantei suma de 202.556,20 RON reprezentând echivalentul a 10% din totalul avansului încasat, vătămarea cauzată prin această măsură a fost înlăturată.