ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1770/2019

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12 iunie 2018, reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice (MFP), în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a solicitat, ca prin sentința ce se va pronunța, să se dispună suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 09 mai 2018, pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergență, privind proiectul "Consolidarea sistemelor de integritate - cea mai bună strategie de prevenire a corupției în administrația publică", cod SMIS 60019.

Prin Sentința civilă nr. 3425 din 07 august 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva Sentinței civile nr. 3425 din 07 august 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice solicitând admiterea recursului cu consecința de a se admite acțiunea prin care a solicitat suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 09 mai 2018.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a invocat motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, apreciind că prima instanță nu a analizat toate argumentele invocate.

Recurentul a susținut și incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Astfel, a considerat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, reiterând criticile de nelegalitate subsumate cazului bine justificat care ar conduce, în opinia sa, la suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare .

În susținerea cazului bine justificat, recurentul-reclamant a învederat că temeiul de drept invocat în cadrul procesului-verbal contestat ar încălca principiul neretroactivității legii întrucât cele trei acte normative invocate ca și temei de drept au fost emise ulterior demarării procedurii de selecție (H.G. nr. 399/2015, O.U.G. nr. 40/20155 și H.G. nr. 93/2016).

De asemenea, în opinia sa, instituția nu putea fi stabilită ca debitor în considerarea prevederilor art. 36 din H.G. nr. 93/2016.

A mai susținut recurentul-reclamant că, în mod nelegal, a fost stabilit cuantumul creanței prin includerea prefinanțării, apreciind că sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 15 și 16 din O.U.G. nr. 40/2015.

În final, a indicat efectele titlului de creanță, în susținerea îndeplinirii condiției pagubei iminente.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Litigiul dedus judecății are ca obiect suspendarea executării procesului-verbal nr. x din 09 mai 2018 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergență privind proiectul "Consolidarea sistemelor de integritate - cea mai bună strategie de prevenire a corupției în administrația publică", până la pronunțarea instanței de fond, în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În urma verificărilor efectuate, echipa de control a confirmat suspiciunea de neregulă privind nerespectarea principiului bunei gestiuni financiare în ceea ce privește economia și eficiența închirierii sediului partenerului și existența unor nereguli privind eligibilitatea unor cheltuieli pentru plăți corespunzătoare închirierii unui spațiu de depozitare, constatând faptul că "selectarea partenerului AID pentru implementarea proiectului (...) s-a realizat cu încălcarea prevederilor legale".

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, sunt vizate ipotezele de motivare insuficientă sau contradictorie a hotărârii primei instanțe.

Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde la argumentele prezentate de părți, fiind examinate motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții în raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (și) "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, chiar dacă dispozițiile art. 6 parag. 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale impun instanțelor naționale să-și motiveze deciziile (cauza Boldea vs. România), această obligație nu presupune existența unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre judecată instanței, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunțării acesteia.

Toate elementele indicate sunt suficiente pentru a se putea exercita controlul judiciar și pentru a se considera că instanța a analizat suficient fondul cauzei, fără a fi absolut necesară o motivare amplă.

În consecință, motivul de nelegalitate al hotărârii recurate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu va fi reținut ca întemeiat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", Înalta Curte constată că este neîntemeiat.

Instanța reține că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cazul bine justificat a fost definit de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele "împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".

Așadar, pentru identificarea unui caz bine justificat, condiție necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate, este necesară existența unei îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ, sesizabilă încă de la o analiză sumară a acestuia.

Este necesar ca îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ să fie constatată la o analiză sumară fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce privește nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, aspectele de nelegalitate neputând fi soluționate decât în urma administrării unui probatoriu amplu de natură ca, în fond, să poată conduce la concluzia de neînlăturat a nelegalității.

Astfel, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază o cerere de anulare a actului administrativ contestat întrucât s-ar antepronunța, ci verificarea trebuie să se limiteze la acele împrejurări vădite de fapt și sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Mai mult, îndeplinirea acestei condiții rezultă chiar și din Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniștri către Statele membre privind protecția provizorie acordată de instanță pe probleme administrative, adoptată de Comitetul de Miniștri la 13 septembrie 1989 prin care s-a statuat că "măsurile de protecție provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate și dacă există un caz prima-facie împotriva valabilității actului".

Totodată, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ nu este de natură a conduce la suspendarea executării, pentru aceasta fiind necesară administrarea unui probatoriu complex, specific acțiunii în anulare.

În susținerea cazului bine justificat, recurentul-reclamant a învederat că temeiul de drept invocat în cadrul procesului-verbal contestat ar încălca principiul neretroactivității legii întrucât cele trei acte normative invocate ca și temei de drept au fost emise ulterior demarării procedurii de selecție (H.G. nr. 399/2015, O.U.G. nr. 40/20155 și H.G. nr. 93/2016).

Aceste argumente nu sunt de natură a crea un dubiu asupra legalității procesului-verbal deoarece intimatul a avut în vedere faptul că reclamantul avea obligația de a asigura o procedură transparentă și competitivă care să asigure respectarea principiului bunei gestiuni financiare în cheltuirea fondurilor europene, indiferent de cadrul legal aplicabil la momentul selecției partenerilor.

Mai mult, art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, în vigoare la momentul selecției partenerilor, prevede că "Pentru implementarea proiectelor prevăzute la art. 23, autoritățile sau instituțiile finanțate din fonduri publice pot stabili parteneriate cu entități din sectorul privat, numai prin aplicarea unei proceduri transparente și nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat".

De asemenea, art. 35 din H.G. nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 64/2009 dispune: "(5) Autoritățile/Instituțiile finanțate din fonduri publice au obligația de a face publică intenția de a stabili un parteneriat cu entități private în vederea implementării unui proiect finanțat din instrumente structurale, menționând totodată principalele activități ale proiectului și condițiile minime pe care trebuie să le îndeplinească partenerii".

În consecință, fără a se statua asupra fondului cauzei, în mod corect prima instanță a analizat acest motiv de nelegalitate invocat de reclamant, doar la nivel de aparență.

Un al motiv de nelegalitate învederat de recurent se referă la faptul că, în opinia sa, instituția nu putea fi stabilită ca debitor în considerarea prevederilor art. 36 din H.G. nr. 93/2016.

Neregula constatată de organul de control, față de care s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor, are legătură cu modalitatea de selecție a partenerului, de către beneficiar, fiind verificată chiar procedura de selecție, aspect evidențiat de prima instanță, ceea ce face posibilă exercitarea controlului judiciar, chiar și în lipsa unei motivări ample.

În ceea ce privește spațiul închiriat destinat depozitării, s-a reținut că beneficiarul nu a respectat principiul bunei gestiuni financiare cu referire la economia și eficiența închirierii sediului partenerului, în acest context fiind stabilită situația de fapt în sensul că nu există activități și documente care să susțină utilizarea acestui spațiu în perioada 12 iunie 2017 - 31 iulie 2017.

În consecință, nici din acest punct de vedere, la o primă examinare a procesului-verbal, nu se constată existența unui caz bine justificat care să conducă la suspendarea efectelor sale.

Susține recurentul-reclamant că, în mod nelegal, a fost stabilit cuantumul creanței prin includerea prefinanțării.

Verificând art. 16 din O.U.G. nr. 40/2015 invocat de recurent, se constată că prevederile acestuia sunt în sensul că "(1) Autoritățile de management notifică beneficiarii/liderii de parteneriat/partenerii cu privire la obligația restituirii sumelor prevăzute de art. 15 alin. (5).

(2) În cazul în care beneficiarii/liderii de parteneriat/partenerii nu restituie autorităților de management sumele calculate în aplicarea prevederilor art. 15 alin. (5) în termen de 15 zile de la data comunicării notificării, acestea emit decizii de recuperare a prefinanțării pe numele beneficiarilor/liderilor de parteneriat/partenerilor, după caz, prin care se individualizează sumele de restituit exprimate în moneda națională".

Art. 1 din O.U.G. nr. 40/2015 stabilește domeniul de aplicare al acestui act normativ, acesta fiind "cadrul financiar general pentru gestionarea asistenței financiare nerambursabile alocate României din Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane în perioada de programare 2014 - 2020, precum și a prefinanțării și cofinanțării aferente acestei asistențe, în vederea asigurării unui management financiar eficient al acestor fonduri", deci nu se referă la controlul modului de gestionare al fondurilor europene.

În cazul de față, au fost aplicate prevederile art. 33 alin. (3) lit. a) și c) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind stabilită suma reprezentând creanța datorată de recurentul-reclamant.

Faptul că nu s-au constatat nereguli cu ocazia unor verificări anterioare nu poate constitui un caz bine justificat față de prevederile art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011 care dispun:

"(1) Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se efectuează de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora".

Alin. (2) prevede că: "Prin excepție de la prevederile alin. (1): d) constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare se realizează de către o structură de control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, în următoarele situații: 1. la solicitarea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene sau, după caz, a autorității de certificare, în situațiile de incompatibilitate prevăzute la alin. (3); 2. atunci când autoritatea de certificare constată că nu au fost valorificate integral constatările cu implicații financiare sau cu posibile implicații financiare din rapoartele sale de verificare".

În consecință, la nivel de aparență, nu se identifică un motiv serios de îndoială cu privire la legalitatea actului, o analiză mai aprofundată privind aspectele învederate de reclamantul-recurent putând face obiect doar al analizei pe fondul cauzei.

Cât privește paguba iminentă, se reține că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiția existenței unui caz bine justificat și condiția producerii unei pagube iminente trebuie îndeplinite cumulativ și, astfel cum s-a argumentat mai sus, în cauză nu există un caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, motiv pentru care nu se mai impune analiza condiției producerii unei pagube iminente.

Având în vedere toate considerentele expuse, apreciind că, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant, nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ.și art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul declarat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva Sentinței civile nr. 3425 din 7 august 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 aprilie 2019.

Procesat de GGC - CT