ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1817/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 15.07.2014, sub nr. x/2014, reclamanta Fundația A. ("A." sau Fundația") a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management a Programului Operațional Regional Dezvoltarea Resurselor Umane ("AMPOSDRU") și Organismul Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Centru, pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună:

- suspendarea Procesului-verbal nr. x de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programul operațional în cadrul obiectivului de convergență privind proiectul POSDRU/13/52/S/8/1654, cu titlul "Rural Manager", codul SMIS 4116 ("Procesul-verbal nr. x"), emis de AMPOSDRU, până la soluționarea definitivă a cauzei de față, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x ("Procesul-verbal nr. x"), emis de AMPOSDRU, până la soluționarea definitivă a cauzei de față, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- anularea Procesului-verbal nr. x emis de AMPOSDRU;

- anularea Procesului-verbal nr. x emis de AMPOSDRU;

- anularea în parte a Deciziei nr. 16/21.03.2014 emise de AMPOSDRU, prin care această autoritate a admis în parte contestația împotriva Procesului-verbal nr. x;

- anularea Adresei nr. x/2014, emise de AMPOSDRU în soluționarea contestației împotriva Procesului-verbal nr. x;

- obligarea pârâților, în solidar, la suportarea cheltuielilor de judecată antrenate de soluționarea prezentului litigiu.

Prin încheierea pronunțată la data de 10.04.2014, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a Proceselor-verbale, ca nefondată.

Prin sentința nr. 472/20.02.2015 pronunțată de aceeași instanță a respins cererea de anulare, ca nefondată.

Împotriva sentinței nr. 472/20.02.2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta Fundația A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

Criticile subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. vizează, în esență, următoarele aspecte.

Considerentele Curții de Apel București pentru înlăturarea motivelor de nelegalitate a actelor contestate, susținute de reclamantă în cererea introductivă, se rezumă la: (i) motivul de ordin general, în sensul că A. nu a demonstrat neregularități în emiterea actelor respective, (ii) sancțiunea nulității pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este prevăzută expres de lege, motiv pentru ca prima instanță a considerat că aceasta nu poate interveni în speță, (iii) argumentele A. privind nerespectarea principiului certitudinii juridice sunt nefondate, întrucât principiul certitudinii juridice nu are o aplicabilitate juris et de jure.

Astfel cum se poate cu ușurință observa, din examinarea, pe de o parte, a argumentelor prezentate atât în cererea de chemare în judecată, cât și în celelalte acte procedurale formulate în cauză și, pe de altă parte, a considerentelor ce au stat la baza soluției de respingere a cererii introductive, în motivarea primei instanțe nu s-a răspuns în mod efectiv și complet tuturor motivelor invocate de Fundație, prin care s-a susținut nelegalitatea actelor atacate.

Astfel, spre exemplu, ca aspect de nelegalitate extrinsecă a Procesului-verbal nr. x, A. a argumentat faptul că acesta a fost întocmit fără a fi solicitat punctul de vedere al Fundației, cu nerespectarea prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Totodată, alte motive expuse în cererea de chemare în judecată pentru care se impunea anularea actelor atacate au constat, spre exemplu, în: (i) faptul că Procesele-verbale nu au fost motivate în drept, fiind nerespectate astfel cerințele imperative ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, (ii) Procesul-verbal nr. x nu respectă dispozițiile Deciziei de soluționare a contestației nr. 16/21.03.2014, fiind emis de AMPOSDRU în vederea stabilirii în sarcina A. a unei creanțe bugetare în cuantum de 622.849,10 RON, fără să fie dedusă, potrivit Deciziei nr. 16/21.03.2014, suma de 229.672,09 RON, (iii) creanța bugetară a fost stabilită, deși a fost atins grupul țintă și au fost realizați indicatorii asumați, Procesele-verbale contravenind prevederilor art. 1 și 4 din Contractul de finanțare.

Or, prima instanță nu a prezentat niciun motiv pentru care a ales să înlăture aceste argumente, respingând cererea de chemare în judecată în baza unei motivări lacunare.

Raportat la art. 425 alin. (1) C. proc. civ., care reglementează conținutul hotărârii și, implicit, obligația motivării acesteia, precum și la art. 22 C. proc. civ., care instituie principiul rolului activ al judecătorului, principiu fundamental al procesului civil, sentința atacată este nelegală, prima instanță încălcând prin aceasta regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

În conformitate cu prevederile art. 175 alin. (1) C. proc. civ. "Actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinței legale s-a adus părții o vătămare care nu poate fi înlăturată prin desființarea acestuia".

În primul rând, prima instanță nu a respectat normele de procedură prevăzute de lege în sarcina sa referitoare la cuprinderea în hotărâre a motivelor care au format convingerea acesteia, respectiv cele pentru care au fost înlăturate argumentele A.

În al doilea rând, prin faptul că prima instanță a procedat la pronunțarea și motivarea unei hotărâri în atare condiții, drepturile procesuale ale Fundației au fost vătămate, prin faptul că aceasta nu a putut beneficia de un control efectiv asupra tuturor motivelor de fapt și de drept prezentate în cauză în argumentarea necesității anulării actelor atacate.

Modalitatea în care prima instanță s-a pronunțat în cauză, fără a furniza o analiză completă a argumentelor A. și fără respectarea rolului activ al judecătorului, relevă ignorarea obligațiilor ce îi incumbă acesteia prin norme imperative, faptă de natură a pune în discuție seriozitatea cu care cauza a fost soluționată.

Prin urmare, singurul mod în care vătămarea ar putea fi înlăturată, față de consecințele sale, este prin desființarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în vederea garantării unei soluționări corecte a prezentei cauze, care va presupune o analiză completă a tuturor apărărilor formulate în proces.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că sentința primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, după cum urmează:

Prima instanță a reținut că sancțiunea nulității nu este prevăzută de lege în cazul nerespectării termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit căruia "procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24".

Pe cale de consecință, prima instanță a considerat că, din moment ce O.U.G. nr. 66/2011 nu stabilește sancțiunea nulității în cazul prevederilor citate, aceasta nu poate interveni în cauza de față, apreciind că argumentele A. în acest sens sunt nefondate.

Contrar celor reținute de prima instanță, sancțiunea ce intervine în cazul nerespectării termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 este nulitatea.

Emiterea unui act administrativ în termenul prevăzut de lege reprezintă tocmai o condiție a cărei îndeplinire este necesară pentru emiterea actului în conformitate cu exigențele legale, contrar celor reținute de prima instanță.

În acest context, se impune realizarea unei analogii între emiterea unui act administrativ fără respectarea termenului prevăzut de lege în acest sens și îndeplinirea unui act de procedural peste termenul legal. Astfel, incidența sancțiunii nulității pentru nerespectarea termenului prevăzut de lege pentru îndeplinirea unui act de procedură este reglementată expres prin art. 185 alin. (1) teza finală C. proc. civ., potrivit căruia:

"Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Cu alte cuvinte, obligația de a respecta termenul reglementat de textul de lege incident reprezintă o condiție de validitate a actului îndeplinit, pe cale de consecință, nerespectarea acesteia atrăgând nulitatea actului. Or, nu există niciun motiv care să justifice un alt regim juridic în cazul actelor administrative, evident putând interveni sancțiunea nulității (virtuale) pentru nerespectarea termenului imperativ prevăzut de lege.

Față de acestea, prima instanță avea obligația de a examina temeinicia argumentelor formulate de A. sub acest aspect, iar, raportat la aceasta, să decidă dacă acestea sunt fondate sau nu.

Prin urmare, față de soluția pronunțată în cauză, se impune casarea sentinței recurate, în sensul celor solicitate.

În ceea ce privește argumentele A. referitoare la principiul certitudinii juridice, Curtea de Apel București a reținut că: principiul certitudinii juridice nu are o aplicabilitate juris et de jure, deoarece acesta ar presupune o certitudine de soluție judiciară în general, în cadrul controlului judiciar, prima instanță invocând în acest sens și practica instanței supreme care nu ar exista în acest sens.

Contrar considerentelor instanței de fond, principiul certitudinii juridice este pe deplin aplicabil în speță, sentința fiind nelegală și din această perspectivă.

În baza contractului de finanțare, A. a formulat cinci cereri de rambursare care au fost aprobate de către AMPOSDRU, iar cheltuielile solicitate spre rambursare au fost considerate eligibile și, ca atare, rambursate.

În aceste condiții, A. a aplicat aceeași procedură de lucru aprobată pe toată durata implementării proiectului.

În speță, AMPOSDRU a procedat contrar practicii și procedurii stabilite chiar de această autoritate, fapt ce poate fi catalogat ca fiind contrar principiilor generale aplicabile în materia dreptului administrativ.

Autoritatea publică este ținută la fel ca și beneficiarii, de respectarea propriilor acte, simpla sesizare de nereguli nedând naștere unui drept de a relua un control administrativ asupra unor aspecte care au fost deja supuse verificării cu ocazia aprobării cererilor de rambursare. O soluționare corectă a unei sesizări de nereguli trebuie să plece de la verificarea rezultatelor controalelor anterioare și, în situația în care sunt aspecte sau circumstanțe noi, neverificate de autoritățile de management, atunci acestea pot proceda la verificări noi.

În lipsa unui comportament corespunzător al Autorității de Management, în sensul sprijinirii beneficiarilor în implementarea proiectelor și în asumarea măsurilor/aprobărilor proprii, suportarea costurilor așa-numite neeligibile în prezent trebuie realizată de către instituțiile statului român, faptele imputate datorându-se unei grave deficiențe de sistem (art. 2 alin. (1) lit. a

1

"nereguli cu caracter sistemic/de sistem" din O.U.G. nr. 66/2011), și nu culpei beneficiarului.

În continuarea exprimării criticilor ce vizează încălcarea de către prima instanță a normelor de drept incidente în cauză, recurenta a reiterat celelalte argumente expuse în cererea introductivă și dezvoltate în actele procedurale formulate în cauză, argumente care în mod greșit nu au fost avute în vedere de către prima instanță (pag. 16-30 din cererea de recurs).

La data de 11.05.2015, în termen legal, recurenta - reclamantă a formulat motive de recurs suplimentare, precizând că își menține în integralitate argumentele și motivele de nelegalitate împotriva sentinței invocate inițial prin motivele de recurs.

Prin motivele de recurs suplimentare s-a arătat că, prin bugetul proiectului și cererea de finanțare anexă la Contractul de finanțare au fost aprobate cheltuielile considerate neeligibile prin procesele-verbale contestate. Fundația nu a realizat cheltuieli suplimentare pentru consultanța acordată beneficiarilor înregistrați drept "urbani", așa cum s-a arătat în cererea de chemare în judecată, iar din contul special al proiectului au fost realizate plățile necesare implementării activităților proiectului.

De asemenea, nu au existat modificări în bugetul estimat care să fi fost realizate și executate de Fundație fără notificarea intimatei sau încheierea unui act adițional la Contractul de finanțare.

Mai mult, instanța a reținut în mod greșit încălcarea de către Fundație a prevederilor art. 9 din Contractul de finanțare. Este de subliniat în acest sens și faptul că intimata nu a menționat în cadrul Proceselor-verbale, în cadrul capitolului "temeiul de drept", încălcarea de către Fundație a acestor prevederi contractuale reținute de instanță.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse inițial, cât și prin motivele suplimentare, recurenta a solicitat admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum și toate celelalte dispoziții menționate în cadrul motivelor de recurs.

Intimații-pârâți nu au depus întâmpinare, deși cererea de recurs le-a fost în mod legal comunicată.

Pentru termenul de judecată din data de 24.04.2018, Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane și Organismul Intermediar Regional POSDRU, a formulat note de ședință prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Din această perspectivă, nelegalitatea hotărârii primei instanțe invocată de recurentă vizează în special motivarea incompletă a acesteia, respectiv omisiunea instanței de a proceda la o examinare efectivă și completă a motivelor prezentate în susținerea nelegalității actelor administrative contestate.

Necesitatea motivării hotărârii, în sensul indicat de normele imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impune în sarcina instanței obligația de a prezenta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

De asemenea, art. 22 C. proc. civ. consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, iar la alin. (6) instituie obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele investirii.

Din studiul considerentelor hotărârii recurate, prin raportare la exigențele impuse de textele de lege menționate, Înalta Curte, constată, în acord cu poziția procesuală exprimată de recurentă, că prima instanță nu a oferit niciun răspuns la următoarele motive de nelegalitate:

(i) încălcarea prevederilor art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011 la întocmirea Procesului-verbal nr. xCR/03.04.2012, în condițiile în care nu a fost solicitat punctul de vedere al Fundației;

(ii) încălcarea cerințelor imperative ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, prin faptul că procesele-verbale contestate nu au fost motivate în drept;

(iii) nerespectarea la emiterea Procesului-verbal nr. x a dispozițiilor Deciziei de soluționare a contestației nr. 16/21.03.2014, în sensul că, la stabilirea creanței bugetare în cuantum de 622.849,10 RON nu a fost dedusă suma de 229.672,09 RON.

De asemenea, prima instanță nu a analizat și nu s-a raportat sub nicio formă la motivul de nelegalitate decisiv invocat de reclamantă, reprezentat de încălcarea de către autoritatea pârâtă a prevederilor art. 1 și 4 din Contractul de finanțare prin stabilirea unei creanței bugetare, deși a fost atins grupul țintă și au fost realizați indicatorii asumați prin cererea de finanțare.

Or, dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile părților sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate în mod real de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la o examinare efectivă a mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența (Perez c.Franței, par. 80, și Van de Hurk c.Olandei, par. 59).

Fără a solicita un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, obligația instanței de a-și motiva hotărârea presupune, totuși, ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive asupra rezultatului procedurii în cauză (Ruiz Torija și Hiro Balani c. Spaniei).

Prin urmare, sunt întemeiate criticile recurentei subsumate motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

Relativ la pretinsa nerespectare a termenului de 60 de zile instituit de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 pentru emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanțelor bugetare, prima instanța a reținut că "nulitatea nu este prevăzută de texte legale" și că "Textul ordonanței nu stabilește o asemenea sancțiune legală a nulității pentru nerespectarea termenului, iar soluțiile judiciare disparate prezentate nu prezintă motive de legalitate, ci deduc o sancțiune pe cale de interpretare gramaticală".

O astfel de abordare nu va fi validată de instanța de control judiciar întrucât, pe de o parte, prezintă într-o manieră confuză punctul de vedere al instanței asupra aspectelor de nulitate supuse atenției de către reclamantă, iar, pe de altă parte, ignoră incidența nulității virtuale în materia actului juridic, în general, și a actului administrativ, în special.

Prin urmare, instanța avea obligația de a stabili cu claritate dacă a fost sau nu respectat termenul legal de 60 de zile la emiterea proceselor-verbale contestate, iar în situația nerespectării acestui termen, dacă operează sau nu sancțiunea nulității invocată de reclamantă.

Un alt motiv de nelegalitate la care prima instanță a ales să ofere un răspuns în considerentele hotărârii pronunțate este cel referitor la încălcarea principiului certitudinii juridice.

Sub acest aspect, instanța a menționat următoarele:

"Curtea nu consideră că principiul certitudinii juridice are o aplicabilitate juris et de jure, deoarece acest principiu presupune o certitudine de soluție judiciară în general, în cadrul controlului judiciar, urmând a se ține cont și de practica instanței supreme, care nu există pe tema ce a suscitat litigiul, partea interesată nedepunând spețe soluționate definitiv de ICCJ".

Se observă astfel, lipsa oricărei analize a primei instanțe asupra elementelor expuse de reclamantă și care, în opinia acesteia, evidențiază nerespectarea de către autoritatea pârâtă a principiului european al certitudinii juridice.

În esență, reclamanta a subliniat că în baza Contractului de finanțare a formulat cinci cereri de rambursare care, inițial, au fost aprobate de către AMPOSDRU, iar cheltuielile solicitate spre rambursare au fost considerate eligibile și, ca atare, rambursate. Ulterior însă, autoritatea și-a schimbat interpretarea, considerând, de această dată, prin procesele-verbale contestate, aceleași cheltuieli neeligibile (deși nu apăruseră elemente noi).

Reclamanta apreciază că, în lipsa unui comportament corespunzător al Autorității de Management, în sensul sprijinirii beneficiarilor în implementarea proiectelor și în asumarea măsurilor/aprobărilor proprii, suportarea costurilor așa-numite neeligibile în prezent trebuie realizată de către instituțiile statului, fiind vorba de grave deficiențe de sistem, și nu de culpa beneficiarului.

Din această perspectivă se impunerea o examinare reală a legalității proceselor verbale contestate, pe baza probelor administrate, pentru a stabili, cu o motivare precisă și explicită, dacă a fost sau nu respectat principiul certitudinii juridice invocat de reclamantă.

Prin urmare, sunt întemeiate și criticile ce vizează incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, ținând seama că împrejurări esențiale dezlegării principii nu au fost lămurite de către prima instanță, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Cu ocazia rejudecării cauzei, se va proceda la o examinare efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate, cu luarea în considerare și a celorlalte critici formulate în recurs a căror examinare a devenit inutilă în raport de soluția dată recursului.

De asemenea, în etapa rejudecării cauzei va fi soluționată și cererea reclamantei privind cheltuielile de judecată suportate în primă instanță și în recurs, raportat la culpa procesuală și la prevederile art. 451 și urm. din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta Fundația A. împotriva sentinței nr. 472 din 20 februarie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 mai 2018.