ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3567/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la data de 25 iunie 2014 pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/06.06.2014, întocmit în lucrarea nr. x/07.06.2013 și a măsurilor dispuse prin acest raport de evaluare, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 143 din 28 octombrie 2014, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 143/F-Cont din 28 octombrie 2014 Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței de fond și rejudecând cauza în fond, admiterea acțiunii cu consecința anulării Raportului de evaluare nr. x/06.06.2014. Un primul motiv de recurs invocat de recurent vizează încălcarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003. În ceea ce privește referatul nr. x privind expunerea de motive prin concesionarea iazurilor comunale, consideră că prima instanță a apreciat în mod greșit că, în speță, ar exista un interes personal al reclamantului, deși la momentul la care a făcut propunerea, recurentul-reclamant nu avea calitatea de membru al B., care nici nu era constituită la acel moment, iar pe de altă parte, proiectul era benefic comunității, impunându-se cu necesitate, independent de apartenența sa la vreo asociație de profil. Totodată, arată că prin prezentarea referatului cu propunerea de concesionare, nu s-a întocmit nici un act de putere sau dispoziție care să angajeze comunitatea, întrucât propunerea a fost supusă dezbaterii Consiliului Local, acesta fiind organismul care i-a stabilit utilitatea. În calitate de primar, nu a avut drept de vot pentru adoptarea hotărârii în Consiliul local, în sensul concesionării. În ceea ce privește împrejurarea că a semnat contractul de concesiune în calitate de primar, consideră că prima instanță a făcut confuzie între controlul de legalitate și cel de oportunitate, deoarece garanțiile de obiectivitate vizează elementul de oportunitate și nu pe cel de legalitate. Atribuirea contractului de concesiune s-a realizat ca urmare a unei licitații publice, astfel cum prevăd dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006, astfel că, indiferent care a fost rațiunea încheierii contractului de concesiune, odată parcursă procedura licitației publice, încheierea contractului a devenit obligatorie, astfel că prima instanță nu a explicat în mod concret care ar fi fost elementele de nelegalitate ale procedurii de licitație publică. Mai arată că regimul juridic al conflictului de interese este reglementat de art. 46-49 din O.U.G. nr. 54/2006 și că prima instanță nu a precizat care a fost modalitatea concretă în care recurentul-reclamant ar fi putut influența activitatea instituției în favoarea asociației. Un al doilea motiv de recurs, de ordine publică, întemeiat pe dispozițiile art. 494 coroborat cu art. 479 alin. (1) teza a II-a și pe principiul neretroactivității legii civile vizează faptul că s-a dat efect retroactiv Legii nr. 176/2010. Astfel, faptele valorificate prin raportul de evaluare, în sensul constatării conflictului de interese, au fost săvârșite în perioada mai- iunie 2010, iar Legea nr. 176/2010 a intrat în vigoare în septembrie 2010.

Apărările formulate de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Referitor la nulitatea raportului de evaluare pentru nesocotirea principiului neretroactivității legii, arată că întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, însă din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 76 din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului "tempus regit actum". Consideră că în cauză sunt întrunite condițiile pentru existența unui conflict de interese, respectiv: exercițiul unei demnități publice, reclamantul având calitatea de primar al comunei Uda, jud. Argeș, precum și existența unui interes personal, deoarece recurentul-reclamant a propus prin referatul nr. x, concesionarea islazurilor comunale și a semnat, în calitate de primar, contractul de concesiune, prin care a fost concesionată folosirea islazului comunal, în suprafață de 612 ha, către B., în cadrul căreia deținea calitatea de membru.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25 ianuarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Reprezentantul convențional al recurentului-reclamant A. (decedat) a depus la dosar un punct de vedere cu privire la raportul privind admisibilitatea în principiu a recursului, arătând că este de acord cu concluziile acestuia. Ulterior, prin încheierea din 31 mai 2017, ca urmare a decesului recurentului-reclamant, s-a dispus comunicarea unui exemplar din raportul privind admisibilitatea în principiu a recursului la domiciliul recurentului-reclamant, pe numele moștenirii, iar prin încheierea din 20.09.2017, recursul a fost admis în principiu. 5.2. Cu privire la cadrul procesual Ulterior declarării căii de atac, respectiv la data de 13 noiembrie 2016, recurentul-reclamant A. a decedat. La data de 24 iulie 2017, reprezentantul convențional al recurentului-reclamant A. (decedat), avocat C. a cerut introducerea în cauză a moștenitorilor recurentului-reclamant A., respectiv D. (soția supraviețuitoare), E. (fiu) și F. (fiu), depunând dovada calității de moștenitori a acestora. Înalta Curte a dispus introducerea în cauză a moștenitorilor prin încheierea din 20 septembrie 2017. La termenul din 15 noiembrie 2017, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a opus excepția lipsei capacității procesuale de folosință a recurentului-reclamant decedat, apreciind că recursul nu poate fi continuat de moștenitori întrucât acțiunea are caracter strict personal. I. Soluția instanței de recurs 1. Cu privire la excepția lipsei capacității procesuale de folosință Referitor la finele de neprimire a recursului, invocat de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte constată că acesta este nefondat și urmează a fi respins, ca atare. Potrivit art. 32 alin. (1) lit. a) C. proc. civ., orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia are capacitate procesuală, în condițiile legii, iar potrivit art. 38, calitatea de parte se poate transmite legal sau convențional, ca urmare a transmisiunii, în condițiile legii, a drepturilor ori situațiilor juridice deduse judecății. În cauză, recursul a fost promovat la data de 19 decembrie 2014 de către recurentul-reclamant A., care a decedat la data de 13 noiembrie 2016. Potrivit art. 23 din Legea nr. 176/2010, în cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută, acțiunea în constatarea nulității și pentru repunerea părților în situația anterioară, putând fi introdusă de A.N.I., după rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate asupra legalității raportului de evaluare. Prin urmare, soluția care se va pronunța în cauza de față este aptă să producă efecte patrimoniale, situație în care calitatea procesuală activă se transmite moștenitorilor. Mai mult, potrivit art. 256 C. civ., acțiunea pentru restabilirea dreptului nepatrimonial încălcat sau pentru restabilirea integrității memoriei unei persoane decedate, poate fi inițiată/continuată, după moartea persoanei vătămate, de către soțul supraviețuitor și de către rudele în linie dreaptă ale persoanei decedate. În aceste condiții, Înalta Curte constată că în cauză operează transmisiunea calității procesuale, recursul putând fi continuat de către moștenitorii reclamantului. 2. Pe fondul recursului, analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/06.06.2014, emis de către pârâta Agenția Națională de Integritate, întocmit în lucrarea nr. x/07.06.2013. Ca urmare a respingerii acțiunii de către prima instanță, reclamantul a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Criticile formulate în calea de atac a recursului vizează pe de o parte, încălcarea principiului neretroactivității legii civile, prin aplicarea în cauză a Legii nr. 176/2010, iar pe de altă parte încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente. În ceea ce privește susținerea aplicării retroactive a Legii nr. 176/2010, Înalta Curte constată că această critică este nefondată. Legea menționată conține norme de procedură aplicabile în toate procedurile administrative de evaluare, derulate de A.N.I. după intrarea în vigoare a legii, iar normele care reglementează conflictul de interese, aplicate în cauză, sunt prevăzute în Legea nr. 161/2003, act normativ în vigoare la momentul săvârșirii faptelor de către reclamant. În jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a reținut că procedura de evaluare și de constatare a conflictelor de interese se aplică tuturor situațiilor, chiar dacă, potrivit normelor de drept substanțial care le reglementează, acestea s-au născut înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Astfel, s-a apreciat în mod constant că este respectat principiul neretroactivității legii civile în ipoteza în care A.N.I. efectuează, în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, procedura de evaluare cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dar în raport cu dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003 (în acest sens, sunt avute în vedere, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 3442/2013, nr. 6358/2013 și nr. 2314/2014). Raportat la celelalte motive de recurs, instanța de control judiciar constată că, în speță, sunt incidente următoarele dispoziții din Legea nr. 61/2003, în forma în vigoare la momentul reținerii conflictului de interese: Art. 70: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative." Art. 71: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public." Art. 76 alin. (1): "Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I". În speță, contractul de concesiune nr. x a fost încheiat între Comuna Uda, reprezentată de primarul A., în calitate de concedentă și B., în calitate de concesionară, care avea printre membrii fondatori și pe primar. Raportat la însuși obiectul contractului de concesiune, rezultă că acesta a avut vocația să producă un folos material pentru asociația beneficiară a concesionării și, pe cale mediată, indirectă, pentru membrii acesteia, printre care se numără A., membru fondator al asociației. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate, inclusiv de a beneficia de eventualele subvenții agricole pe care asociația le putea obține în cadrul schemei unice de plată pe suprafață care fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractul de concesiune. În consecință, semnarea contractului de concesiune a reprezentat o decizie a autorității publice reprezentată de reclamant, în calitatea sa de primar, care a fost aptă să producă beneficii pentru acesta. S-a invocat, prin recurs, și împrejurarea că încheierea contractului a fost rezultatul urmării unei proceduri de licitație publică derulată în baza O.U.G. nr. 54/2006, în care nu a fost implicat reclamantul, semnarea contractului reprezentând o obligație a primarului, în considerarea rezultatului procedurii de atribuire. În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, legiuitorul nu a distins în funcție de criteriile invocate de către recurent. Acesta consideră că decizia de concesionare luată prin hotărâre de consiliu local și derularea procedurii de licitație (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situația de conflict de interese, în vreme ce contractul de concesiune propriu-zis ar constitui act subsecvent al autorității publice, care ar transpune voința acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menționate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voință proprii a reprezentantului autorității la semnarea acestui contract. Înalta Curte constată că textele legale menționate nu introduc distincții și că orice act care intră în exercitarea atribuțiilor funcției/demnității publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelație cu alte acte ale administrației publice efectul decizional, intră sub incidența reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese. În speță, atribuțiile exercitate de primar nu au constat în simple formalități, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorității administrative locale. Recurentul-reclamant afirmă fără temei legal că avea o obligație de a semna contractele de concesiune și că, în îndeplinirea acestei operațiuni, a fost lipsit de orice atribut decizional. Pe de o parte, raportat la prevederile Legii nr. 215/2001, semnarea contractului de concesiune presupune verificarea legalității procedurii de atribuire și asumarea respectivului act în numele autorității. Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 50 și următoarele din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune cuprinde nu numai clauzele prevăzute în caietul de sarcini, ci și clauze convenite de către părțile contractante în completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni acestora. Rezultă, din aceste două rânduri de argumente, existența atribuțiilor decizionale ale primarului în semnarea contractului de concesiune. Analizarea conflictului de interese a avut loc raportat la prevederile Legii nr. 161/2003, iar nu raportat la prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 54/2006, aplicabile pe parcursul procedurii de atribuire. Astfel, invocarea de către recurent a reglementării referitoare la conflictul de interese din cuprinsul ultimului act normativ este străină de raportul juridic dedus judecății. Cât privește referatul nr. x privind expunerea de motive în favoarea concesionării, întocmit de primar, acesta demonstrează interesul primarului în desfășurarea procedurii de licitație, coroborându-se și cu împrejurarea că asociația concesionară, înființată la data de 2 iunie 2010, a fost singura participantă la procedura de licitație. Prin urmare, în cauză a fost încălcat regimul conflictului de interese, precum și principiile care stau la baza reglementării și prevenirii acestuia: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administrației publice. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În temeiul art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția lipsei capacității procesuale de folosință, invocată de către intimată, ca nefondată. Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul lui G., D. și E., în calitate de moștenitori ai defunctului A., împotriva sentinței civile nr. 143 din 28 octombrie 2014 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.