ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2637/2017

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII contencios administrativ și fiscal la data de 09.09.2013, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H. S.A., I. și J., au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, ca prin sentința ce o va pronunța să dispună: • Anularea adresei nr. x ("Datele CNAS" - Anexa 1 la prezenta Actiune), precum și a adresei nr. x (Anexa 2 la prezenta Actiune), ca nelegale și netemeinice și obligarea CNAS la emiterea unui act administrativ legal și temeinic, in concordanta cu prevederile legale incidente și situatia reala a medicamentelor suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sanatatii corespunzatoare Trimestrului IV/2012; • Obligarea CNAS sa comunice DAPP datele primare in baza cărora au fost determinate valorile comunicate atribuite DAPP pentru Trimestrul IV/2012, la nivel lunar, pentru fiecare furnizor (farmacie, spital, centru de dializa) și pentru fiecare tranzacție in parte, respectiv codul CIM și forma farmaceutica, volumele consumate, tipul de compensare și procentul specific de compensare (50%, 90%, 100%), valorile specifice de suportat din FNUASS și din bugetul Ministerului Sanatatii și furnizorii acestor produse.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 408 din data de 16.02.2015 Curtea de Apel București, secția a VIII contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H. S.A., I. și J., în contradictoriu cu pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURARI DE SANATATE, a anulat în parte adresa nr. x și adresa nr. x privind comunicarea valorii procentului "p" pentru trimestrul IV 2012 și a valorii consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, pentru nelegala includere în baza de calcul a valorilor reprezentând TVA și adaosuri comerciale; respingând, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată.

Recursul Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURARI DE SANATATE a formulat recurs, solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței recurate în sensul respingerii, ca neîntemeiată, a acțiunii în anulare formulată de reclamanți. In drept au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ. Referitor la aprecierea instanței de fond privind obligația CNAS de comunicare a consumului de medicamente, în locul valorii acestui consum, recurenta susține că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 3 alin. (1) 1 și 4 2 din O.U.G. nr. 77/2011 rezultă fără îndoială că ceea ce trebuia comunicat reclamanților era valoarea consumului de medicamente și nu consumul efectiv. Referitor la "valoarea consumului" de medicamente, CNAS susține că, în sensul art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, aceasta este egală cu valoarea decontărilor (compensărilor), așa cum rezultă din adresa contestată. Valoarea consumului nu poate fi limitată la valoarea încasată de fiecare plătitor de contribuție deoarece nu această valoare este decontată. Referitor la presupusa motivare insuficientă a actului administrativ, respectiv la faptul că acesta nu conține suficiente informații care să permită reclamantei să verifice valoarea procentului "p", recurenta arată că din adresa transmisă reclamanților rezultă toate datele necesare pentru calculul contribuției; Referitor la includerea TVA în consumul individual de medicamente transmis de CNAS către reclamanți pentru trimestrul IV 2012 se arată că prețul de referință suportat din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate (FNUASS) include TVA și, deci, este normal ca TVA să fie inclusă în acest consum iar obligația de a deduce TVA revenea reclamanților și nu CNAS. Obligația CNAS prevăzută de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 este de a transmite consumul de medicamente așa cum rezultă din datele existente în sistemul de asigurări sociale de sănătate (iar aceste date, după cum s-a arătat, includ TVA), astfel încât nu există o bază legală pentru CNAS să opereze deducerea. În plus, CNAS consideră că sentința este nelegală deoarece nu ia în considerare că reclamanții au încasat efectiv contravaloarea medicamentelor fără să conteste sumele încasate sau consumul aferent. De asemenea, consideră că neplata taxei de către reclamantă și de către ceilalți contribuabili ar conduce la îngrădirea accesului la medicamente al asiguraților.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 16 ianuarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 26 aprilie 20172017 s-a admis în principiu recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 408/2015 a Curții de Apel București, secția a VIII de contencios administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea formulată de intimata - reclamantă la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum și în conformitate cu art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este fondat în parte și îl va admite, în considerarea celor în continuare arătate. Argumentele relevante În fapt, reclamanții au cerut Anularea adresei nr. x ("Datele CNAS" - Anexa 1 la prezenta Actiune), precum și a adresei nr. x (Anexa 2 la prezenta Actiune), ca nelegale și netemeinice și obligarea CNAS la emiterea unui act administrativ legal și temeinic, in concordanta cu prevederile legale incidente și situatia reala a medicamentelor suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sanatatii corespunzatoare Trimestrului IV/2012; au cerut obligarea CNAS sa comunice DAPP datele primare in baza cărora au fost determinate valorile comunicate atribuite DAPP pentru Trimestrul IV/2012, la nivel lunar, pentru fiecare furnizor (farmacie, spital, centru de dializa) și pentru fiecare tranzacție in parte, respectiv codul CIM și forma farmaceutica, volumele consumate, tipul de compensare și procentul specific de compensare (50%, 90%, 100%), valorile specifice de suportat din FNUASS și din bugetul Ministerului Sanatatii și furnizorii acestor produse. Înalta Curte constată că prima instanță a anulat a anulat în parte adresa nr. x și adresa nr. x privind comunicarea valorii procentului "p" pentru trimestrul IV 2012 și a valorii consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, pentru nelegala includere în baza de calcul a valorilor reprezentând TVA și adaosuri comerciale; respingând, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că într-adevăr, adresele în discuție sunt conforme cu dispozițiile art. 3 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, declarate neconstituționale prin decizia Curții Constituționale nr. 39/2013. Or, potrivit art. 11 alin. (3) teza finală din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, decizia este general obligatorie și are putere numai pentru viitor, ceea ce înseamnă că produce efecte asupra tuturor situațiilor juridice în curs, inclusiv în toate litigiile care nu au fost definitiv soluționate, așa cum este cel din prezenta cauză. Doar trecutul scapă puterii hotărârilor și deciziilor Curții Constituționale, respectiv raporturile juridice care și-au epuizat efectele și situațiile juridice definitiv judecate (în acest din urmă caz se opune autoritatea de lucru judecat, cu excepția situațiilor deciziilor pronunțate în litigiile în care s-a invocat cu succes excepția de neconstituționalitate, supuse revizuirii). Este adevărat că pârâta a aplicat corect legea în vigoare la data emiterii adreselor contestate - ceea ce era obligată să facă, neputându-i-se imputa nicio culpă - dar această chestiune este lipsită de relevanță în condițiile în care legalitatea actelor administrative se examinează de instanță prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or, prin această decizie s-a arătat că în virtutea principiului general valabil în materie fiscală, impozitele și taxele se aplică asupra materiei impozabile (venituri sau bunuri), iar nu și asupra altor taxe și că "(...) aplicarea taxei de clawback la o altă taxă este contrară prevederilor constituționale referitoare la așezarea justă a sarcinilor fiscale, motiv pentru care includerea taxei pe valoarea adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente în raport cu care se calculează taxa de clawback este neconstituțională (...)" motiv pentru care sintagma "care include și taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art. 3 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 a fost declarată neconstituțională. În consecință, dincolo de orice alte considerente (spre exemplu, legate de deductibilitatea taxei) critica recurentei va fi respinsă ca neîntemeiată deoarece adresele se întemeiază pe un text neconstituțional. În schimb, recursul este întemeiat sub aspectul celorlalte considerente. În ce privește adaosurile comerciale, sentința este nelegală deoarece exclude fără temei legal valoarea acestora din valoarea vânzărilor totale de medicamente. Într-adevăr, dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011 nu disting în funcție de un astfel de criteriu și de aceea nici judecătorul nu poate distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus). Singurul criteriu relevant legat de vânzări, este acela ca ele să fie "suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății". Criticile reclamantei intimate legate de justa așezare a sarcinilor fiscale, de neutralitatea fiscală sau de nediscriminare privesc textul O.U.G. nr. 77/2011, sunt neîntemeiate și tind să lipsească de efect dispoziții ordonanței. Pentru aceleași considerente se va înlătura și critica privind procentul "p" prevăzut de art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011. Așa cum s-a arătat mai sus, legalitatea actelor administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară. Adresele contestate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 77/2011 și sunt conforme cu dispozițiile acesteia. Motivul pentru care este legală anularea lor parțială este legat strict de neconstituționalitatea art. 3 1 alin. (5) din ordonanță, de includerea valorii TVA în valoarea vânzărilor totale de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății. Or, nu aceiași este situația adaosurilor comerciale sau a procentului "p", care sunt prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 și nu sunt contrare unor acte normative cu forță juridică superioară. Înalta Curte reține că aspectele legate de chestiunea includerii adaosurilor comerciale în valoarea consumului au format obiectul mai multor excepții de neconstituționalitate supuse examinării de către instanța constituțională, care a dezvoltat astfel o jurisprudență unitară în sensul reținerii caracterului constituțional al prevederilor din O.U.G. nr. 77/2011 referitoare la formula de calcul cu includerea acestor adaosuri. Astfel, prin deciziile nr. 484/2014, 665/2014 și 668/2014, Curtea Constituțională a reținut că "această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru această activitate acești subiecți practică un adaos comercial negociat cu deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor, fiind prin urmare firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de APP." În considerarea respectării principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, conform celor reținute în calea controlului constituțional, se reține că nu există motiv de nelegalitate prin includerea în valoarea consumului a valorii adaosurilor comerciale, fiind respectate prevederile normelor aprobate prin Ordinul MS nr. 75/30 ianuarie 2009 privind modul de calcul al prețurilor la medicamentele de uz uman.

Soluția Înaltei Curți 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. În conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 488 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de CNAS în limita celor mai sus arătate, cu consecința casării sentinței atacate. Rejudecând cauza, acțiunea va fi admisă în parte, iar actele administrative vor fi modificate în sensul că, din baza de calcul a contribuției va fi exclusă taxa pe valoarea adăugată.