ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2007/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 18 aprilie 2014 în Dosarul nr. x/2014, pe rolul Curții de Apel Cluj -, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, solicitând anularea Adresei nr. x/17.04.2014 raportat la anul 2011 ca fiind netemeinică și nelegală, emisă cu exces de putere, prin care Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările sus-menționate, cu privire la avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2011, cu consecința obligării pârâtei: la plata sumei de 131.752,20 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă, cu titlu de compensații/despăgubiri; la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 131.752,20 RON începând cel puțin cu data de 17.04.2014, dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 87 din 27 februarie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinței, a declarat recurs reclamanta A. solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei, sentința atacată este nelegală pentru următoarele motive.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care dețin păduri în T1 și T2, din cadrul 11 siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat, pentru aceste compensații, în Monitorul Oficial al României.

Susține recurenta că, condiția impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speță, acordarea de compensații, respectiv publicarea proiectului de H.G. pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații nu este îndeplinită.

Precizează recurenta că la momentul formulării prezentei cereri, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene a fost finalizată. Proiectul a fost publicat pe site-ul M.M.AP în data de 23 iulie 2015, refăcut conform observațiilor primite de la ministerele avizatoare și transmis spre avizare externă. În data de 3 februarie 2016, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a restituit neavizat, cu observații și propuneri, proiectul de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensații. La prezentul moment, proiectul se afla la Direcția de Politici și Strategii în Silvicultură din cadrul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, în vederea analizei observațiilor și propunerilor Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv a refacerii acestuia și a consultării publice.

Concluzionează recurenta că argumentul în sensul că nu există norme metodologice subsecvente Deciziei Comisiei Europene nu își găsește aplicabilitate în prezenta cauză.

Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, în limitele care se vor arăta în continuare.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/17.04.2014, reclamanta a solicitat Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură din cadrul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor care nu au fost recoltate datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2011.

Prin Adresa nr. x/17.04.2014 pârâtul a refuzat solicitarea reclamantei motivat de faptul că nu există temei legal pentru întocmirea deconturilor și avizarea la plată a sumelor solicitate pentru anul 2011.

Reclamanta contestă refuzul pârâtului de acordare de despăgubiri.

În ceea ce privește existența unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ

Conform textului menționat, prin refuz nejustificat se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane (art. 2 alin. (1) lit. i) din legea contenciosului administrativ), iar prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ).

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanță este dacă refuzul autorității publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forță juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franța în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menționată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii, a stat următorul raționament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potențial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reținut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziția în cauză impune destinatarului său o obligație necondiționată și suficient de clară și de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reținut că, "în pofida intervenției Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce privește decizia de a utiliza această posibilitate, cât și în ceea ce privește cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligație de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reține că obținerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, încă inexistentă în speță și care necesită un act național pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reține existența unei obligații necondiționate și suficient de clare și precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorității publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat față de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte, în examinarea motivelor de casare, invocate de recurentă, reține că este legală soluția de respingere ca neîntemeiată acțiunii reclamantei, soluție ce va fi menținută, în urma exercitării controlului judiciar asupra sentinței recurate.

Cererea de față are ca obiect acordarea alocațiilor bugetare prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferent anului 2011.

Înalta Curte constată că plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimata, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

(i) emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;

(ii) adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită.

Emiterea deciziei Comisiei Europene

Necesitatea îndeplinirii condiției rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

Pentru anii 2010 și 2011

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anii 2010 și 2011 nu a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea ajutor de stat, cât timp schema aprobată își produce efectele din 19 iulie 2012 și până la data de 31.12.2013.

Condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat

Necesitatea îndeplinirii condiției

Înalta Curte constată că această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Astfel, nu punctul 19 al deciziei Comisiei Europene este cel care impune necesitatea emiterii normelor metodologice, ci art. 5 din O.G. nr. 14/2010, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

Nu se poate constata, faptul că există în cadrul legislativ național un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensațiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producții competitive și în scopul asigurării securității alimentare a populației și pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul și la criteriile de eligibilitate, precum și la procedurile de supraveghere și control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017), se pune problema de drept a aplicabilității sau nu a H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010 - 2016 iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensații, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010 - 2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat și argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009 ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensațiile aferente anilor 2010, 2011, 2012 și 2013, nu a fost îndeplinită condiția de a exista norme metodologice care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinței nr. 87 din 27 februarie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - NN