ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2632/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30 mai 2016, reclamanta Agenția Națională pentru Romi a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV Direcția 1, solicitând anularea Deciziei nr. 2 din 18 martie 2016 emisă ca urmare a efectuării, în perioada 11 ianuarie - 26 februarie 2016 a misiunii de audit financiar al contului de execuție bugetară pe anul 2015 la Agenția Națională pentru Romi și comunicată în data de 22 martie 2016, precum și a Încheierii nr. 36 din 19 martie 2016 prin care s-a respins Contestația nr. 946 din 31 martie 2016 formulată de Agenția Națională pentru Romi, depusă în temeiul art. 194 din C. proc. civ.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 3168 din 21 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, cu privire la măsura dispusă la pct. II.l din Decizia nr. 2/2016 pentru înlăturarea abaterii consemnată la pct. 13 din decizie, că nu s-a respectat principiul economicității privind utilizarea resurselor financiare alocate de la bugetul statului, privind cheltuielile cu servicii de montare rafturi metalice pentru arhivă. Produsele și serviciile furnizate în cadrul Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL au fost decontate fără a se face dovada faptului că au reprezentat cea mai bună ofertă calitate preț. Reclamanta nu a făcut dovada că a solicitat oferte de la mai mulți furnizori. Cu privire la măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, Curtea a constatat că reclamanta a angajat, ordonanțat și plătit cheltuieli în sumă de 70.605 RON, din creditele sale bugetare, în vederea asigurării funcționării și desfășurării activității Centrului Național de Cultură a Romilor, fără să asigure recuperarea acestora pentru reîntregirea creditelor bugetare alocate. Creditele bugetare alocate reclamantei i-au fost repartizate pentru efectuarea cheltuielilor legate strict de activitatea acesteia și nu pentru achitarea contravalorii unor cheltuieli de întreținere și funcționare aferente altei entități, respectiv Centrul Național de Cultură a Romilor - Romano Kher. Cu privire la măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 2/2016, Curtea a reținut efectuarea de plăți nelegale în sumă de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de furnizare servicii de consultanță având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului și derularea activității reclamantei în domeniul achizițiilor publice. Pentru aceste cheltuieli nu au existat prevederi bugetare și nu au fost parcurse fazele de lichidare și ordonanțare a acestor cheltuieli, respectiv nu s-a verificat realitatea sumelor datorate și prestarea efectivă a serviciilor care au fost plătite din fonduri publice. În situația în care autoritatea contractantă nu poate înființa un compartiment distinct, îndeplinirea atribuțiilor prevăzute de legislația în materia achizițiilor publice se atribuie prin act administrativ al conducătorului autorității contractante unor salariați, nefiind necesară externalizarea acestor servicii.

Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Națională pentru Romi, invocând critici care se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele: - se critică măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, vizând cheltuielile în sumă de 70.605 RON pentru asigurarea funcționării și desfășurării activității Centrului Național de Cultură a Romilor, întrucât se apreciază că legea civilă nu are caracter retroactiv, ea nu modifică și nici nu suprimă condițiile de constituire a unei situații juridice anterioare, nici condițiile de stingere a unei situații juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică și nu desființează efectele deja produse ale unei situații juridice stinse sau în curs de realizare. Mai mult, se precizează că ANR nu poate dispune subînchirierea spațiului deținut și cu atât mai puțin nu poate percepe cheltuieli de subînchiriere. B., nu a apreciat necesitatea reținerii cheltuielilor ocazionate cu întreținerea și funcționarea spațiului necesar desfășurării activității CNCR, motiv pentru care nu se poate dispune imputarea acestor sume de la entitatea juridică găzduită, temporar, de către ANR. - cât privește Punctul 12 din Decizia nr. 2/2016, ce face referire la efectuarea de plăți nelegale în suma de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de consultanță având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului și derularea activității entității în domeniul achizițiilor publice, ANR înțelege să critice sentința civilă deoarece plata serviciilor de inventariere a fost efectuată în baza documentelor justificative existente la momentul plății (raport de inventar, proces-verbal de recepție). Astfel, Raportul de inventar nr. x din 14 decembrie 2015 încheiat cu ocazia finalizării operațiuni de inventariere a bunurilor de natura mijloacelor fixe și a obiectelor de inventar aparținând ANR, conform contractului de furnizare servicii nr. x din 15 septembrie 2015 (art. 9.2 din contract) a fost recepționat prin procesul-verbal de recepție a serviciilor de inventariere, comisia constatând că serviciile de inventariere care au făcut obiectul contractului au fost prestate cu respectarea cerințelor, exigențelor, cantităților și în termenele prevăzute în contractul de achiziție. Conform art. 43 din Ordinul 2861 din 9 octombrie 2009 în contabilitate a fost înregistrat Raportul de inventar nr. x din 14 decembrie 2015 (care cuprinde "bunuri neclarificate"), pe data de 23 decembrie 2015. - se apreciază că spațiul de depozitare arhivă amenajat, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, a fost necesar, oportun și justificat pentru încheierea și semnarea Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL, astfel cum se poate constata și din Procesul-verbal de recepție nr. x din 16 iunie 2015, în baza unicei oferte depuse pentru achiziționarea serviciilor de montare a 42 module de rafturi arhivă.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea Sentinței civile nr. 3168 din 21 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca temeinică și legală.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Agenția Națională pentru Romi a investit instanța de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a actelor întocmite de Curtea de Conturi a României, respectiv de anulare a Încheierii nr. 36/2016 și în parte a Deciziei nr. 2/2016, cu privire la măsurile dispuse pentru constatările de la pct. 7, 12 și 13 din decizie. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins acțiunea, ca neîntemeiată, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, criticile formulate putând fi încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Răspunzând punctual criticilor recurentei, se constată că prima susținere se referă la măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, vizând cheltuielile în sumă de 70.605 RON pentru asigurarea funcționării și desfășurării activității Centrului Național de Cultură a Romilor. Între Agenția Națională pentru Romi și Centrul Național de Cultură a Romilor a fost încheiat un contract de comodat prin care s-a stipulat că bunurile care se acordă sub formă de împrumut de către comodant comodatarului sunt cuprinse în anexa I. Curtea de Conturi a reținut că nu există un alt document justificativ privind obligația CNCR la plata cheltuielilor pentru închirierea, întreținerea și funcționarea spațiului necesar desfășurării activității, pentru o suprafață de 137 mp, respectiv un procent de 18,2% din spațiul de 753 mp folosit în exclusivitate de către ANR. Pentru înlăturarea deficiențelor constatate, consemnate la pct. 7 din decizie, prin măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, s-a stabilit în sarcina conducerii ANR, obligația de a întreprinde demersurile necesare și legale pentru recuperarea cheltuielilor efectuate de către entitate cu spațiul utilizat de Centrul Național de Cultură a Romilor Romano Kher și reîntregirea creditelor bugetare alocate ANR, cu aceste sume. Potrivit dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, "(1) Ordonatorii de credite au obligația de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale. (2) Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare repartizate și aprobate potrivit prevederilor art. 21; b) realizarea veniturilor; c) angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor încredințate instituției pe care o conduc; e) organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a situațiilor financiare asupra situației patrimoniului aflat în administrare și execuției bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziții publice și a programului de lucrări de investiții publice; g) organizarea evidenței programelor, inclusiv a indicatorilor aferenți acestora; h) organizarea și ținerea la zi a evidenței patrimoniului, conform prevederilor legale." Recurenta susține că legea civilă nu are caracter retroactiv, ea nu modifică și nici nu suprimă condițiile de constituire a unei situații juridice anterioare, nici condițiile de stingere a unei situații juridice stinse anterior. Deși corectă această susținere, privită în plan pur teoretic, totuși recurenta nu indică în mod expres cu privire la ce dispoziție legală sau față de ce act normativ se formulează această apreciere, de natură să atragă nelegalitatea actului administrativ atacat prin prezentul demers judiciar. Nefondată este și susținerea că nu se puteau solicita, de la Centrul Național de Cultură a Romilor Romano Kher, aceste cheltuieli cu închirierea, întrucât spațiul este deținut de Agenția Națională pentru Romi în baza Contractului de locațiune și prestări servicii nr. x din 26 mai 2015 încheiat cu C., ce nu permitea subînchirierea. Or, cu atât mai mult Agenția Națională pentru Romi avea obligația să recupereze cheltuielile făcute în beneficiul Centrului Național de Cultură a Romilor cu respectarea dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 318/2013 pentru trecerea Centrului Național de Cultură a Romilor - Romano Kher din subordinea Ministerului Culturii în subordinea Agenției Naționale pentru Romi: "(1) Centrul Național de Cultură a Romilor - Romano Kher, instituție publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Culturii, trece în subordinea Agenției Naționale pentru Romi, organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. (2) Centrul Național de Cultură a Romilor - Romano Kher, denumit în continuare Centrul, va fi finanțat din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului." Față de aceste dispoziții legale, se constată că Centrul Național de Cultură a Romilor - Romano Kher, este instituție publică cu personalitate juridică ce se finanțează din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, având și un sediu propriu, după cum chiar recurenta arată. În aceste condiții, în mod corect prima instanță a reținut că bugetul alocat Agenției Naționale pentru Romi a fost repartizat acestei instituții pentru cheltuielile legate strict de activitatea sa și nu pentru achitarea contravalorii cheltuielilor de întreținere ale unei alte entități, măsura dispusă de Curtea de conturi fiind justificată și legală. Cea de a doua critică a recurentei privește punctul II.5 din Decizia nr. 2/2016, ce face referire la efectuarea de plăți nelegale în suma de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de consultanță având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului și derularea activității entității în domeniul achizițiilor publice, susținându-se că plata serviciilor de inventariere a fost efectuată în baza documentelor justificative existente la momentul plății. Urmare a verificării legalității angajării, ordonanțării și lichidării plății cheltuielilor din fonduri publice, Curtea de Conturi a constatat că Agenția Națională pentru Romi a procedat la angajarea de cheltuieli pentru contracte de consultanță cu nerespectarea prevederilor legale, respectiv: - efectuarea de cheltuieli nelegale în sumă de 32.995 RON în baza contractelor de furnizare servicii de management și consultanță în achiziții publice încheiate cu SC D. SRL; - efectuarea de cheltuieli nelegale în sumă de 34.560 RON în baza contractului de furnizare servicii de inventariere încheiat cu SC E. SRL ca urmare a nerespectării clauzelor contractuale stabilite prin contractul de furnizare a serviciilor de inventariere. S-a reținut că aceste abateri au fost cauzate de nerespectarea prevederilor art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 4 alin. (1) - (2) și art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, cu modificările și completările ulterioare, art. 6 alin. (2) din Legea contabilității nr. 82/1991, precum și Cap. 2 "Lichidarea cheltuielilor" din Normele metodologice privind angajarea, lichidarea ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale aprobate prin din OMFP nr. 1792/2002. Recurenta susține că, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, poate justifica externalizarea serviciilor de management și consultanță, temporar, deoarece în cadrul instituției nu există persoane care să dețină cursuri de formare și perfecționare în domeniul achizițiilor publice, motiv pentru care atribuțiile de achizitor nu puteau fi trasate personalului ANR. Este de necontestat faptul că, în condițiile legii, se poate externaliza un anumit serviciu ce nu poate fi realizat cu personalul propriu, însă orice cheltuială din fonduri publice trebuie să fie prevăzută în buget și să parcurgă cele patru faze ale execuției bugetare, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata. Or, în cauza de față recurenta nu a urmat procedura de bugetare a acestor sume. Faptul că pentru cheltuirea acestor fonduri au existat documente justificative nu este de natură a înlătura obligația pe care recurenta o avea de a insera în bugetul instituției aceste cheltuieli. Pe de altă parte, în perioada supusă verificării recurenta-reclamantă nu a derulat nicio procedură de atribuire pentru achiziția de lucrări, bunuri și servicii, astfel că serviciile de management și consultanță în achiziții publice apar ca nefiind utile . Prin ultima critică formulată, cu privire la măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 2/2016, recurenta susține că spațiul de depozitare arhivă amenajat, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, a fost necesar, oportun și justificat pentru încheierea și semnarea Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL, astfel cum se poate constata și din Procesul-verbal de recepție nr. x din 16 iunie 2015, în baza unicei oferte depuse pentru achiziționarea serviciilor de montare a 42 module de rafturi arhivă. Pentru înlăturarea deficiențelor consemnate la pct. 13 din decizie, Curtea de Conturi, prin măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 2/2016, a stabilit în sarcina conducerii Agenției Naționale pentru Romi, obligația de a întreprinde demersurile necesare și legale pentru: - stabilirea întinderii prejudiciului generat de efectuarea unor cheltuieli neeconomicoase în baza contractului de prestări servicii nr. x din 8 iunie 2015, calcularea accesoriilor aferente acestuia conform prevederilor legale, recuperarea sumelor și virarea acestora la bugetul de stat; - extinderea verificărilor în vederea identificării și altor cazuri s-a procedat la efectuarea de cheltuieli neeconomicoase, recuperarea eventualelor sume identificate, inclusiv a accesoriilor aferente și virarea lor la bugetul de stat. Din actele dosarului, Înalta Curte constată că nu se contestă necesitatea amenajării spațiului de depozitare arhivă, ci se impută nerespectarea principiului economicității privind utilizarea resurselor financiare alocate de la bugetul statului, privind cheltuielile cu servicii de montare rafturi metalice pentru arhivă, în condițiile în care produsele și serviciile furnizate în cadrul contractului au fost decontate fără a se face dovada faptului că au reprezentat cea mai buna ofertă calitate preț. Mai mult decât atât, recurenta-reclamantă nu a prezentat dovezi, care să ateste solicitarea ofertelor de la mai mulți furnizori, iar în timpul misiunii de audit echipa de audit a solicitat oferte de la furnizori, care aveau același obiect de activitate cu cel al furnizorului ANR și au primit 2 oferte, ambele cu oferte de preț de aproximativ de două ori mai mici. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Romi împotriva Sentinței civile nr. 3168 din 21 octombrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.