ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 474/2020

Cirscumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 14.06.2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamatul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Juridică a solicitat obligarea pârâtului la recunoașterea perioadei 01.11.2009-30.04.2016 ca vechime în specialitatea studiilor absolvite, obligarea pârâtei la recunoașterea calității de militar în rezervă, obligarea pârâtei la acordarea gradului profesional corespunzător vechimii și situației militare, precum și vechimii în specialitatea studiilor absolvite.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 3997 din data de 13.10.2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Juridică și l-a obligat să examineze dacă perioada 01.11.2009-30.04.2016 este vechimea în specialitatea studiilor absolvite, cu recunoașterea calității de militar în rezervă, în condițiile statutului, cu acordarea gradului profesional corespunzător, prin emiterea unui act administrativ.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 3997 din data de 13.10.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Juridică, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs se arată că, instanța de fond nu a analizat și nu s-a pronunțat cu privire la excepția inadmisibilității invocată de Ministerul Afacerilor Interne în cuprinsul întâmpinării. Astfel, potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/5935/01.05.2016, prin care i-a fost acordat reclamantului gradul profesional de subinspector de poliție și pe care 1-a contestat, i-a fost comunicat acestuia la data de 16.05.2016, conform borderoului de primire seria x din data de 16.05.2016, anexat în copie la prezenta cauză, intimatul - reclamant semnând de primire. Așadar, conform dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, A. avea la dispoziție 30 de zile, începând cu data de 16.05.2016, să conteste 0rdinul M.A.I. nr. 11/5935/01.05.2016, lucru care nu s-a întâmplat. Intimatul-reclamant s-a adresat Ministerului Afacerilor Interne cu un memoriu înregistrat cu nr. x/12.07.2016, prin care a solicitat "reanalizarea documentarului ce a stat la baza trecerii în corpul ofițerilor și acordarea gradului profesional corespunzător pregătirii militare." Așadar, față de momentul comunicării actului administrativ - 16.05.2016, contestarea acestuia, după expirarea termenului legal de 30 de zile, prin memoriul din data de 12.07.2016, este tardivă. Având în vedere tardivitatea introducerii plângerii prealabile, consideră că intimatul-reclamant nu a parcurs procedura prealabilă, astfel cum a fost instituită prin art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care instanța de fond, în urma analizării argumentelor pârâtului, ar fi trebuit să constate că această excepție este întemeiată și să tranșeze litigiul în consecință. Fața de aceste aspecte, solicită reanalizarea cererii și admiterea excepției invocate și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii ca inadmisibilă. În al doilea rând, subliniază faptul că soluția instanței constând în obligarea Ministerului Afacerilor Interne "să examineze dacă perioada 01.11.2009 - 30.04.2016 este vechimea în specialitatea studiilor absolvite, cu recunoașterea calității de militar în rezervă, în condițiile statutului, cu acordarea gradului profesional corespunzător, prin emiterea unui act administrativ" este criticabilă, prin prisma următoarelor considerente: Intimatul-reclamant a solicitat prin acțiunea introductivă obligarea instituției pârâte la "recunoașterea perioadei 01.11.2009 - 30.04.2016 ca vechime în specialitatea studiilor absolvite și, pe cale de consecință, la acordarea gradului profesional corespunzător vechimii și situației sale militare, precum și vechimii în specialitatea studiilor absolvite". Precizează că înainte de a învesti instanța de judecată cu soluționarea prezentului litigiu, acesta a solicitat Ministerului Afacerilor Interne, prin structura de specialitate, să reanalizeze înscrisurile aflate la dosarul de personal și să dispună acordarea unui grad profesional corespunzător vechimii sale de 7 ani în specialitatea studiilor. Prin adresele nr. x/08 august 2016 și nr. x/19 septembrie 2016, Direcția Generală de Management Resurse Umane i-a comunicat intimatului - reclamant, printre altele, faptul că, dacă ar fi îndeplinit condiția esențială a deținerii vechimii anterioare în specialitatea studiilor superioare, i s-ar fi aplicat textul de lege enunțat de art. 67 alin. (3) din Ordinul M.A.I. nr. 665/2008 privind unele activități de management resurse umane în unitățile Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările și completările ulterioare. Instanța de fond apreciază, în mod cu totul neîntemeiat faptul că "este necesar ca pârâta să emită un act administrativ expres, motivat, cu privire la cererea reclamantului, sub toate aspectele sale și că acest act poate fi supus cenzurii instanței de judecată", contrar prevederilor art. 8 coroborate cu dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Raționamentul instanței de judecată, potrivit căruia obiectul unei acțiuni în contencios administrativ îl poate constitui doar controlul unui act administrativ, este eronat și contravine prevederilor Legii nr. 554/2004. Astfel, conform art. 8 alin. (1) din acest act normativ, "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim." Așadar, întrucât instituția pârâtă și-a exprimat punctul de vedere cu privire la aspectele solicitate de intimatul - reclamant, iar acesta nemulțumit de răspuns, s-a adresat instanței de judecată, coroborat cu prevederile amintite, impunea instanței de fond obligația de a analiza cererea de chemare în judecată și de a se pronunța asupra capetelor de cerere, astfel cum acestea au fost precizate de către intimatul - reclamant. Totodată, subliniază faptul că nu există un text de lege care să instituie obligația autorității publice de a emite un răspuns la plângerea prealabilă sub forma unui act administrativ. Expresia "nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă" presupune existența unui răspuns care dă dreptul persoanei vătămate de a introduce acțiunea, răspuns care în prezenta speță, s-a materializat în adresele nr. x/08 august 2016 și nr. x/19 septembrie 2016. Într-o atare situație, acțiunea în contencios administrativ are ca obiect refuzul apreciat de reclamant ca fiind nejustificat, pe care numai instanța îl poate cenzura sub acest aspect, motiv pentru care instanța de fond ar fi trebuit să se pronunțe asupra punctului de vedere emis de Ministerul Afacerilor Interne, prin structura de specialitate, respectiv să stabilească dacă refuzul instituției pârâte de a soluționa cererea intimatului - reclamant este unul temeinic și fundamentat din punct de vedere juridic sau, din contră, este unul nejustificat și, pe cale de consecință, să oblige la recunoașterea calității sale de militar în rezervă și la acordarea gradului profesional corespunzător vechimii în specialitatea studiilor absolvite. În ceea ce privește fondul cauzei, face precizarea că își menține apărările astfel cum au fost formulate în fața instanței de fond. În concluzie, față de argumentele prezentate și, având în vedere prevederile legale incidente, solicită, în temeiul art. 496 C. proc. civ., admiterea recursului, reanalizarea cauzei și modificarea sentinței primei instanțe, în sensul înlăturării obligației instituției pârâte de a reanaliza cererea și de a emite un nou act administrativ.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-reclamant a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 19 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 29 ianuarie 2020.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor din întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Controlul jurisdicțional declanșat de către intimatul-reclamant are ca obiect obligarea pârâtului la recunoașterea perioadei 01.11.2009-30.04.2016 ca vechime în specialitatea studiilor absolvite, obligarea pârâtei la recunoașterea calității de militar în rezervă, obligarea pârâtei la acordarea gradului profesional corespunzător vechimii și situației militare, precum și vechimii în specialitatea studiilor absolvite. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a obligat pârâtul să examineze dacă perioada 01.11.2009-30.04.2016 este vechimea în specialitatea studiilor absolvite, cu recunoașterea calității de militar în rezervă, în condițiile statutului, cu acordarea gradului profesional corespunzător, prin emiterea unui act administrativ. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instanței de contencios administrativ, presupune ca între petiționar și autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi și obligații care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic. Înalta Curte constată că prin motivele de recurs formulate, recurentul-pârât solicită admiterea excepției inadmisibilității cererii deduse judecății pentru lipsa procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform căruia: "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Această critică este neîntemeiată și va fi respinsă având în vedere că intimatul-reclamant a parcurs procedura prealabilă și a primit răspuns materializat în adresele nr. x/08 august 2016 și nr. x/19 septembrie 2016. Faptul că Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/5935/01.05.2016, prin care i-a fost acordat intimatului-reclamant gradul profesional de subinspector de poliție, i-a fost comunicat la data de 16.05.2016, conform borderoului de primire seria x din data de 16.05.2016, iar acesta s-a adresat Ministerului Afacerilor Interne cu un memoriu înregistrat cu nr. x/12.07.2016, prin care a solicitat "reanalizarea documentarului ce a stat la baza trecerii în corpul ofițerilor și acordarea gradului profesional corespunzător pregătirii militare" nu poate atrage constatarea tardivității și admiterea excepției inadmisibilității atât timp cât răspunsurile emise de recurentul-pârât au fost considerate în mod temeinic ca "un refuz nejustificat de soluționare a plângerii prealabile". De altfel, această excepție nu a fost invocată în fața primei instanțe și în raport de dispozițiile art. 478 alin. (2) coroborat cu art. 494 C. proc. civ. raportul juridic dedus judecății trebuie analizat în limitele în care a fost învestită instanța de fond, în recurs nefiind permisă modificarea cadrului procesual, părțile neputându-se folosi înaintea instanței de recurs de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât cele invocate la prima instanță sau arătate în întâmpinare. Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că, în mod corect a reținut prima instanță că, în practica instanțelor de contencios administrativ s-a conturat concluzia că în analizarea "refuzului nejustificat" trebuie clarificată natura dreptului recunoscut de lege, la care se referă cererea, în sensul că se încadrează în această prevedere legală acțiunile care decurg din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind un drept ce intră în conținutul unui raport de drept administrativ, nu și al unui raport juridic civil. Conform art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri". În speță, recurenta-pârâtă a refuzat tacit să examineze în totalitate cererea formulată de intimatul-reclamant, respectiv, dacă perioada 01.11.2009-30.04.2016 este vechime în specialitatea studiilor absolvite, cu recunoașterea calității de militar în rezervă, în condițiile statutului, cu acordarea gradului profesional corespunzător, prin emiterea unui act administrativ. Înalta Curte nu poate primi critica recurentului-pârât conform căreia instituția pârâtă și-ar fi exprimat punctul de vedere cu privire la aspectele solicitate de intimatul - reclamant, atât timp cât răspunsurile materializate în adresele din 19.09.2016 și 08.08.2016 nu conțin o examinare a celor solicitate de reclamant și nu s-a examinat ce relevanță juridică are perioada 01.11.2009-30.04.2016 pentru vechimea sa. Faptul că s-au făcut referiri disparate la aspecte referitoare la sporul de 25%, urmarea Școlii Militare de Ofițeri în rezervă, în perioada satisfacerii stagiului militar (anii `86-`87), precum și cu privire la acordarea gradului de sergent major conform livretului militar nr. 22562 în anul 1991, nu poate fi considerat ca un răspuns al cererii intimatului-reclamant care să satisfacă cerințele acestuia. În mod corect a reținut prima instanță că adresele de corespondență sunt asimilate unui refuz de soluționare, iar motivarea acestora este contradictorie deoarece, pe de o parte se recunoaște un spor de 25%, dar nu se recunoaște vechimea, iar pe de altă parte este incompletă deoarece perioadei 01.11.2009-30.04.2016 nu i se acordă nici o relevanță juridică, pozitivă sau negativă și discriminatorie în raport cu două categorii de militari: - absolvenții de liceu admiși în instituțiile de învățământ superior, care îndeplinesc serviciul militar pentru o perioadă de 9 luni; - absolvenții instituțiilor de învățământ superior care nu au îndeplinit serviciul militar și sunt încorporați după terminarea studiilor să îndeplinească serviciul militar ca elevi în școlile militare de ofițeri de rezervă, pentru o perioadă de 6 luni. Înalta Curte constată că această motivare a refuzului asimilat va fi considerată o lipsă de motivare, ceea ce atrage inexistența unei soluții la cererea reclamantului, iar pe de altă parte, cu privire la cererea reclamantului este necesar ca recurentul-pârât să emită un act administrativ expres, motivat, sub toate aspectele sale. În lipsa unui răspuns expres, Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurentului-pârât conform căreia instanța de fond ar fi trebuit să se pronunțe asupra punctului de vedere emis de Ministerul Afacerilor Interne, prin structura de specialitate, respectiv să stabilească dacă refuzul instituției de a soluționa cererea intimatului - reclamant este unul temeinic și fundamentat din punct de vedere juridic sau, din contră, este unul nejustificat și, pe cale de consecință, să oblige la recunoașterea calității sale de militar în rezervă și la acordarea gradului profesional corespunzător vechimii în specialitatea studiilor absolvite. Având în vedere că cererea intimatului-reclamant nu a fost analizată de recurentul-pârât, în mod corect a reținut prima instanță că nu se poate substitui autorității publice în exercitarea competențelor legale, ci poate cenzura actele juridice emise/adoptate de acestea, respectiv pe cele asimilate, cum este refuzul de soluționare a cererii. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.