ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4561/2014

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării Deciziei nr. X/40219/2012, anularea Încheierii nr. 31 din 9 noiembrie 2012, anularea Deciziei nr. X/40219/2012 și a procesului-verbal de constatare emise de Departamentul X al Curții de Conturi a României. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că în perioada 8 mai 2012 - 23 august 2012, Curtea de Conturi a desfășurat o acțiune de audit financiar asupra contului de execuție și a situațiilor financiare pentru perioada 1 ianuarie 2011 - 31 decembrie 2011, întocmite de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor. O primă abatere constatată se referea la "neefectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile trezoreriei statului", însă reclamanta a apreciat că această constatare a Curții de Conturi este nelegală, întrucât Comisia de Supraveghere a Asigurărilor s-a înființat și funcționează în baza Legii nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare și supraveghere a asigurărilor, ca autoritate administrativă, autonomă, de specialitate, independentă, cu personalitate juridică, iar potrivit dispozițiilor legale, veniturile proprii, necesare finanțării cheltuielilor și funcționării Comisiei, cuprinse în bugetul de venituri și cheltuieli, sunt constituite conform art. 10 din Legea nr. 32/2000, excedentul bugetului fiind reportat în anul următor. Cu privire la a doua abatere constatată, ce se referă la "nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare, reclamanta a arătat că Legea nr. 367/2005 face referire la cheltuieli de personal din sectorul bugetar, odată cu apariția Legii nr. 248/2010 - lege cadru ce privește salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice și s-au adus clarificări concret prin prevederile art. 2 alin. (2), conform cărora prevederile Legii nu se aplică BNR, CNVM, CSA și Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private. Prin urmare, reclamanta a susținut că nu avea obligația de a depune la Ministerul Finanțelor Publice raportările privind monitorizarea cheltuielilor de personal, întrucât Comisia de Supraveghere a Asigurărilor este o autoritate administrativă autonomă și independentă, nefiind reglementată ca instituție publică bugetară aflată în subordinea unei alte autorități publice.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 439 din 31 ianuarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiate, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/40219/2012 și acțiunea în anulare formulate de reclamanta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în ceea ce privește cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/40219/2012, conform art. 15 din Legea 554/2004, că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii cumulative a celor două cerințe specifice prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și a pagubei iminente. În ceea ce privește cererea de anulare a încheierii nr. 31 din 9 noiembrie 2012, a Deciziei nr. X/40219/2012 și a procesului-verbal de constatare din 17 august 2012, Curtea a constat că acestea au fost emise în mod legal și temeinic, iar motivele invocate de reclamantă sunt nefondate. În ceea ce privește prima abatere de la legalitate și regularitate, constată prin procesul-verbal din 17 august 2012, respectiv neefectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile trezoreriei statului, Curtea a constatat că reclamantei îi sunt aplicabile dispozițiile art. 70 alin. (1) - (2) din Legea nr. 500/2002, care prevăd că "instituțiile publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile de pe lângă unele instituții publice, finanțate integral din venituri proprii, efectuează operațiunile de încasări și plăți prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază își au sediul și la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli și disponibilități" (art. 70 alin. (1)) și că "este interzis instituțiilor publice de a efectua operațiunile de mai sus prin băncile comerciale" (art. 70 alin. (2)). Astfel, că în mod corect a constatat pârâta faptul că reclamanta nu a efectuat marea majoritate a operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile trezoreriei statului și a dispus corectarea abaterii. Referitor la cea de-a doua abatere de la legalitate și regularitate, constatată prin procesul-verbal din 17 august 2012, respectiv nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea numărului de posturi și a cheltuielilor de personal, prima instanță a reținut că trăsăturile reclamantei de autoritate administrativă autonomă, de specialitate și independentă nu o exclud din categoria instituțiilor publice în condițiile în care potrivit art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, noțiunea instituțiilor publice este "o denumire generică ce include Parlamentul României, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora". Prin urmare, se constată că în mod corect pârâta a dispus în sarcina Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor măsura de întocmire și depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 48/2005.

Recursul exercitat împotriva sentinței Reclamanta a atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. În ceea ce privește soluția de respingere a cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate, recurenta-reclamantă a arătat că în speță erau îndeplinite condițiile prevăzute cumulativ în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aparența de nelegalitate decurgând din regimul instituit pentru Comisia de Supraveghere a Asigurărilor prin Legea nr. 32/2000 și prin art. 10 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 ("bugetul de venituri și cheltuieli al C.S.A. nu face parte din bugetul de stat"), iar paguba iminentă constând în diferența considerabilă dintre dobânzile acordate de instituțiile bancare și dobânda practicată de trezoreria statului. Cu privire la cererea de anulare a actelor emise de Curtea de Conturi a României, recurenta-reclamantă a arătat că motivarea soluției atacate este susceptibilă de interpretări și eronată, pentru că, deși reține că actul normativ prin care este reglementată organizarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor este Legea nr. 32/2000, totuși prima instanță încadrează C.S.A. în categoria altor instituții publice aflate în raporturi de subordonare funcțională sau financiară față de entități ale statului. De asemenea, recurenta-reclamantă a arătat că modul de interpretare a actelor normative aplicabile în cauză a condus la depășirea competenței administrative a Curții de Conturi, făcând referire la prevederile art. 4 alin. (1) și (2), art. 5 lit. o), art. 8 alin. (5), art. 42 alin. (1) și (2) din Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, modificată prin Legea nr. 289/2010. Referitor la cea de-a doua "abatere de la legalitate și regularitate", constând în nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de personal, în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a arătat că aceste prevederi legale se adresează doar sectorului bugetar, din care Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, ca autoritate autonomă, independentă, nu face parte - după cum se prevede, cu titlu de exemplu, în art. 2 alin. (2) din Legea cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Legea nr. 284/2010). În temeiul art. 22 - 25 din O.U.G. nr. 93/2012, aprobată, cu modificări, prin Legea nr. 113/2013, poziția procesuală a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor a fost preluată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, care a depus la dosar note scrise în susținerea recursului.

Apărările intimatei Curtea de Conturi a nu a formulat întâmpinare în condițiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a răspuns tuturor criticilor recurentei-reclamante, arătând, în esență, că în speță au fost corect interpretate și aplicate prevederile pertinente din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, Legea nr. 500/2002, privind finanțele publice, O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului și Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta-reclamantă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Obiectul disputei judiciare constă în cele două abateri financiare constatate prin Decizia nr. X/40219/2012, emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul X, menținute prin Încheierea nr. 31 din 9 noiembrie 2012, de soluționare a contestației administrative, și anume: - încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1), art. 5 alin. (12) și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, urmare a neefectuării tuturor operațiunilor de încasări și plăți ale Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor prin unitățile trezoreriei statului; - încălcarea prevederilor art. 1, lit. c) și art. 2 din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare. Argumentația recurentei-reclamante este construită în jurul tezei potrivit căreia fiind organizată, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000, ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, independentă, autofinanțată, cu atribuția de a aproba propriul buget de venituri și cheltuieli, conform art. 5 lit. o) din aceeași lege, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor nu era supusă obligațiilor reținute de Curtea de Conturi. Contrar acestor susțineri, instanța de control judiciar constată însă, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt și de drept ale cauzei, că soluția judecătorului fondului reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor juridice incidente cauzei, fiind, în același timp, motivată logic și convingător, cu respectarea exigențelor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., atât în ceea ce privește cererea de suspendare a executării, cât și referitor la chestiunile de fond. Definită de lege ca o autoritate administrativă, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor era un subiect de drept public, acționând în regim de putere publică, având competență de supraveghere, control și reglementare (prin norme administrative emise pentru organizarea executării legii) a activității de asigurare, conform atribuțiilor prevăzute în art. 5 din Legea nr. 32/2000, autonomia și independentă funcțională nefiind de natură să o excludă din sistemul autorităților publice ale statului. De altfel, în contextul aplicării normelor privind finanțele publice, sintagma "instituții publice" era concepută, conform art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, în forma aplicabilă în perioada supusă controlului, ca "denumire generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, ale autorității publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora". Prevederile art. 5 alin. (1) și (12) și art. 6 din O.U.G. nr. 146/2002, citate în motivarea sentinței, care impun efectuarea operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile trezoreriei statului, se aplică tuturor instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, și nu sunt înlăturate de normele cuprinse în legea specială - art. 10 alin. (3) din Legea nr. 32/2002, care se referă doar la plasarea disponibilităților bănești în instrumente purtătoare de dobândă, iar nu la derularea operațiunilor de încasări și plăți. Cea de-a doua abatere a fost, de asemenea, corect reținută, pentru că prevederile art. 1 lit. c) și art. 2 din O.U.G. nr. 48/2005 sunt clare, lipsite de orice echivoc, în sensul că monitorizarea numărului de posturi și a cheltuielilor de personal vizează și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii. Conform preambulului O.U.G. nr. 48/2005, monitorizarea are ca scop crearea bazei de date privind situația numerică și structura pe categorii a personalului din instituțiile publice în contextul urmăririi reformei în administrația publică și creșterii calității serviciului public, astfel că nu pot fi aplicate prin analogie prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 284/2010, având un obiect de reglementare mai restrâns, circumscris salarizării personalului plătit din fonduri publice. Având în vedere toate considerentele de mai sus, care conduc la concluzia că, în ceea ce privește fondul cauzei, soluția primei instanțe este legală și temeinică, nefiind susceptibilă de critici potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că examinarea motivelor referitoare la suspendarea exercitării actelor administrative a devenit inutilă, aceasta fiind o măsură temporară care poate dura până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.