ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4561/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4561/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

1.

Obiectul acțiunii

Prin

cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comisia de Supraveghere a

Asigurărilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a

României, suspendarea executării Deciziei nr. X/40219/2012, anularea Încheierii

nr. 31 din 9 noiembrie 2012, anularea Deciziei nr. X/40219/2012 și a

procesului-verbal de constatare emise de Departamentul X al Curții de Conturi a

României.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că

în perioada 8 mai 2012 - 23 august 2012, Curtea de Conturi a desfășurat o

acțiune de audit financiar asupra contului de execuție și a situațiilor

financiare pentru perioada 1 ianuarie 2011 - 31 decembrie 2011, întocmite de Comisia

de Supraveghere a Asigurărilor.

O primă abatere constatată se referea la

"neefectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile

trezoreriei statului", însă reclamanta a apreciat că această constatare a

Curții de Conturi este nelegală, întrucât Comisia de Supraveghere a

Asigurărilor s-a înființat și funcționează în baza Legii nr. 32/2000, privind

activitatea de asigurare și supraveghere a asigurărilor, ca autoritate

administrativă, autonomă, de specialitate, independentă, cu personalitate

juridică, iar potrivit dispozițiilor legale, veniturile proprii, necesare

finanțării cheltuielilor și funcționării Comisiei, cuprinse în bugetul de

venituri și cheltuieli, sunt constituite conform art. 10 din Legea nr. 32/2000,

excedentul bugetului fiind reportat în anul următor.

Cu privire la a doua abatere constatată, ce

se referă la "nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul

Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea cheltuielilor de

personal în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor

măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul

bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările ulterioare,

reclamanta a arătat că Legea nr. 367/2005 face referire la cheltuieli de personal

din sectorul bugetar, odată cu apariția Legii nr. 248/2010 - lege cadru ce

privește salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice și

s-au adus clarificări concret prin prevederile art. 2 alin. (2), conform cărora

prevederile Legii nu se aplică BNR, CNVM, CSA și Comisiei de Supraveghere a

Sistemului de Pensii Private.

Prin urmare, reclamanta a susținut că nu avea

obligația de a depune la Ministerul Finanțelor Publice raportările privind

monitorizarea cheltuielilor de personal, întrucât Comisia de Supraveghere a

Asigurărilor este o autoritate administrativă autonomă și independentă, nefiind

reglementată ca instituție publică bugetară aflată în subordinea unei alte

autorități publice.

Prin Sentința nr. 439 din 31 ianuarie 2013,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins, ca neîntemeiate, cererea de suspendare a executării Deciziei nr.

X/40219/2012 și acțiunea în anulare formulate de reclamanta Comisia de

Supraveghere a Asigurărilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a

României.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța

de fond a reținut, în ceea ce privește cererea de suspendare a executării

Deciziei nr. X/40219/2012, conform art. 15 din Legea 554/2004, că reclamanta nu

a făcut dovada îndeplinirii cumulative a celor două cerințe specifice prevăzute

de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine

justificat și a pagubei iminente.

În ceea ce privește cererea de anulare a

încheierii nr. 31 din 9 noiembrie 2012, a Deciziei nr. X/40219/2012 și a

procesului-verbal de constatare din 17 august 2012, Curtea a constat că acestea

au fost emise în mod legal și temeinic, iar motivele invocate de reclamantă

sunt nefondate.

În ceea ce privește prima abatere de la

legalitate și regularitate, constată prin procesul-verbal din 17 august 2012,

respectiv neefectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți prin

unitățile trezoreriei statului, Curtea a constatat că reclamantei îi sunt

aplicabile dispozițiile art. 70 alin. (1) - (2) din Legea nr. 500/2002, care

prevăd că "instituțiile publice, indiferent de sistemul de finanțare și de

subordonare, inclusiv activitățile de pe lângă unele instituții publice,

finanțate integral din venituri proprii, efectuează operațiunile de încasări și

plăți prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază își

au sediul și la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli și

disponibilități" (art. 70 alin. (1)) și că "este interzis instituțiilor

publice de a efectua operațiunile de mai sus prin băncile comerciale"

(art. 70 alin. (2)).

Astfel, că în mod corect a constatat pârâta

faptul că reclamanta nu a efectuat marea majoritate a operațiunilor de încasări

și plăți prin unitățile trezoreriei statului și a dispus corectarea abaterii.

Referitor la cea de-a doua abatere de la

legalitate și regularitate, constatată prin procesul-verbal din 17 august 2012,

respectiv nerespectarea termenelor de depunere la Ministerul Finanțelor Publice

a raportărilor privind monitorizarea numărului de posturi și a cheltuielilor de

personal, prima instanță a reținut că trăsăturile reclamantei de autoritate

administrativă autonomă, de specialitate și independentă nu o exclud din

categoria instituțiilor publice în condițiile în care potrivit art. 2 pct. 30

din Legea nr. 500/2002, noțiunea instituțiilor publice este "o denumire

generică ce include Parlamentul României, Administrația Prezidențială,

ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte

autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din

subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora".

Prin urmare, se constată că în mod corect

pârâta a dispus în sarcina Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor măsura de

întocmire și depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind

monitorizarea cheltuielilor de personal în conformitate cu prevederile O.U.G.

nr. 48/2005.

Reclamanta a atacat cu recurs sentința

menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 C.

proc. civ.

În ceea ce privește soluția de respingere a

cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate,

recurenta-reclamantă a arătat că în speță erau îndeplinite condițiile prevăzute

cumulativ în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aparența de nelegalitate

decurgând din regimul instituit pentru Comisia de Supraveghere a Asigurărilor

prin Legea nr. 32/2000 și prin art. 10 alin. (2) din Legea nr. 500/2002

("bugetul de venituri și cheltuieli al C.S.A. nu face parte din bugetul de

stat"), iar paguba iminentă constând în diferența considerabilă dintre

dobânzile acordate de instituțiile bancare și dobânda practicată de trezoreria

statului.

Cu privire la cererea de anulare a actelor

emise de Curtea de Conturi a României, recurenta-reclamantă a arătat că

motivarea soluției atacate este susceptibilă de interpretări și eronată, pentru

că, deși reține că actul normativ prin care este reglementată organizarea Comisiei

de Supraveghere a Asigurărilor este Legea nr. 32/2000, totuși prima instanță

încadrează C.S.A. în categoria altor instituții publice aflate în raporturi de

subordonare funcțională sau financiară față de entități ale statului.

De asemenea, recurenta-reclamantă a arătat că

modul de interpretare a actelor normative aplicabile în cauză a condus la

depășirea competenței administrative a Curții de Conturi, făcând referire la

prevederile art. 4 alin. (1) și (2), art. 5 lit. o), art. 8 alin. (5), art. 42

alin. (1) și (2) din Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare și

supravegherea asigurărilor, modificată prin Legea nr. 289/2010.

Referitor la cea de-a doua "abatere de

la legalitate și regularitate", constând în nerespectarea termenelor de

depunere la Ministerul Finanțelor Publice a raportărilor privind monitorizarea

cheltuielilor de personal, în conformitate cu O.U.G. nr. 48/2005, pentru

reglementarea unor măsuri privind numărul de posturi și cheltuielile de

personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 367/2005, cu modificările

ulterioare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a arătat că aceste prevederi

legale se adresează doar sectorului bugetar, din care Comisia de Supraveghere a

Asigurărilor, ca autoritate autonomă, independentă, nu face parte - după cum se

prevede, cu titlu de exemplu, în art. 2 alin. (2) din Legea cadru privind

salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Legea nr.

284/2010).

În temeiul art. 22 - 25 din O.U.G. nr.

93/2012, aprobată, cu modificări, prin Legea nr. 113/2013, poziția procesuală a

Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor a fost preluată de Autoritatea de

Supraveghere Financiară, care a depus la dosar note scrise în susținerea

recursului.

Curtea de Conturi a nu a formulat întâmpinare

în condițiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii

scrise, prin care a răspuns tuturor criticilor recurentei-reclamante, arătând,

în esență, că în speță au fost corect interpretate și aplicate prevederile

pertinente din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind

numărul de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, Legea nr.

500/2002, privind finanțele publice, O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea și

utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului și Legea nr. 32/2000,

privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor.

recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor

formulate de recurenta-reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Obiectul disputei judiciare constă în cele

două abateri financiare constatate prin Decizia nr. X/40219/2012, emisă de

Curtea de Conturi a României, Departamentul X, menținute prin Încheierea nr. 31

din 9 noiembrie 2012, de soluționare a contestației administrative, și anume:

- încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1),

art. 5 alin. (12) și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 146/2002, privind formarea

și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, urmare a

neefectuării tuturor operațiunilor de încasări și plăți ale Comisiei de

Supraveghere a Asigurărilor prin unitățile trezoreriei statului;

- încălcarea prevederilor art. 1, lit. c) și

art. 2 din O.U.G. nr. 48/2005, pentru reglementarea unor măsuri privind numărul

de posturi și cheltuielile de personal în sectorul bugetar, aprobată prin Legea

nr. 367/2005, cu modificările ulterioare.

Argumentația recurentei-reclamante este

construită în jurul tezei potrivit căreia fiind organizată, potrivit art. 4

alin. (2) din Legea nr. 32/2000, ca autoritate administrativă autonomă, de

specialitate, independentă, autofinanțată, cu atribuția de a aproba propriul

buget de venituri și cheltuieli, conform art. 5 lit. o) din aceeași lege,

Comisia de Supraveghere a Asigurărilor nu era supusă obligațiilor reținute de

Curtea de Conturi.

Contrar acestor susțineri, instanța de

control judiciar constată însă, după efectuarea propriei evaluări asupra

elementelor de fapt și de drept ale cauzei, că soluția judecătorului fondului

reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor juridice incidente

cauzei, fiind, în același timp, motivată logic și convingător, cu respectarea

exigențelor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., atât în ceea ce privește

cererea de suspendare a executării, cât și referitor la chestiunile de fond.

Definită de lege ca o autoritate

administrativă, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor era un subiect de drept

public, acționând în regim de putere publică, având competență de supraveghere,

control și reglementare (prin norme administrative emise pentru organizarea

executării legii) a activității de asigurare, conform atribuțiilor prevăzute în

art. 5 din Legea nr. 32/2000, autonomia și independentă funcțională nefiind de

natură să o excludă din sistemul autorităților publice ale statului.

De altfel, în contextul aplicării normelor

privind finanțele publice, sintagma "instituții publice" era

concepută, conform art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, în forma aplicabilă

în perioada supusă controlului, ca "denumire generică ce include

Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de

specialitate ale administrației publice, ale autorității publice, instituțiile

publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de

modul de finanțare a acestora".

Prevederile art. 5 alin. (1) și (12) și art.

6 din O.U.G. nr. 146/2002, citate în motivarea sentinței, care impun efectuarea

operațiunilor de încasări și plăți prin unitățile trezoreriei statului, se

aplică tuturor instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de

subordonare, și nu sunt înlăturate de normele cuprinse în legea specială - art.

10 alin. (3) din Legea nr. 32/2002, care se referă doar la plasarea

disponibilităților bănești în instrumente purtătoare de dobândă, iar nu la

derularea operațiunilor de încasări și plăți.

Cea de-a doua abatere a fost, de asemenea,

corect reținută, pentru că prevederile art. 1 lit. c) și art. 2 din O.U.G. nr.

48/2005 sunt clare, lipsite de orice echivoc, în sensul că monitorizarea

numărului de posturi și a cheltuielilor de personal vizează și instituțiile

publice finanțate integral din venituri proprii.

Conform preambulului O.U.G. nr. 48/2005,

monitorizarea are ca scop crearea bazei de date privind situația numerică și

structura pe categorii a personalului din instituțiile publice în contextul

urmăririi reformei în administrația publică și creșterii calității serviciului

public, astfel că nu pot fi aplicate prin analogie prevederile art. 2 alin. (2)

din Legea nr. 284/2010, având un obiect de reglementare mai restrâns,

circumscris salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Având în vedere toate considerentele de mai

sus, care conduc la concluzia că, în ceea ce privește fondul cauzei, soluția

primei instanțe este legală și temeinică, nefiind susceptibilă de critici

potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că examinarea motivelor referitoare la

suspendarea exercitării actelor administrative a devenit inutilă, aceasta fiind

o măsură temporară care poate dura până la soluționarea irevocabilă a acțiunii

în anulare, conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Autoritatea de

Supraveghere Financiară împotriva Sentinței civile nr. 439 din 31 ianuarie 2013

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 28

noiembrie 2014.

Procesat

de GGC - CL