ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 975/2015

Decizia nr. 975/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 31 din 19 februarie 2014, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată excepția de nelegalitate asupra acțiunii în contencios administrativ având ca obiect „excepție nelegalitate act administrativ”, formulată de către reclamanții A., B., C. și D., în contradictoriu cu pârâții E., F., G., SC H. SRL Suceava și intervenientul în numele altei persoane I. București.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității nu este dată în cauză, fiind respinsă ca atare, deoarece conform prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul proces, pe cale de excepție (…)” alin. (2) al aceluiași text stipulează că în situația că actul administrativ este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Pe fondul cauzei, excepția nelegalității nu a putut fi primită, deoarece în speță este în discuție H.G. nr. 517/1999 emisă în temeiul art. 35 din Legea nr. 18/1991 republicată cu modificările și al art. 10 din Legea nr. 213/1998. Art. 35 din Legea nr. 18/1991, definește terenurile proprietatea statului, ca fiind acele suprafețe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 01 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului-funciar general și în amenajamentele silvice.

Art. 10 din Legea nr. 213/1998 este cel ce constituie temeiul de drept al trecerii terenului din domeniul public al statului, în domeniul privat.

În speță, în Anexa 1 din H.G. nr. 517/1999,sunt delimitate suprafețele de teren care nu sunt însă și identificate, astfel că nu se poate stabili pe calea excepției de nelegalitate invocată, identitatea între terenul cerut de reclamanți și cel de la pct. 30 - Anexa 1- H.G. nr. 517/1999. Această identitate se poate stabili numai printr-o cercetare pe fond a cauzei și prin administrarea de probe, în speță expertiza tehnică.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanții au declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenții susțin că în mod greșit prima instanță a respins excepția de nelegalitate cu motivarea că în Anexa 1 din H.G. nr. 517/1999 sunt delimitate suprafețele de teren care nu sunt însă și identificate astfel că nu se poate stabili pe calea excepției de nelegalitate invocată identitatea între terenul cerut de noi, reclamanții și cel de la pct. 30 - Anexa 1 din H.G. nr. 517/1999 și că această identitate se poate stabili numai printr-o cercetare pe fond a cauzei și prin administrarea de probe, în speță expertiza tehnică.

Cu toate acestea, instanța ignoră raportul de expertiză întocmit în cauză prin care s-a identificat terenul.

De asemenea, prima instanță nu s-a pronunțat asupra solicitării de a se constata că și Protocolul de predare-preluare nr. 92395 din 13 aprilie 2009 încheiat între F. și G. Fălticeni este nelegal în ceea ce privește predarea suprafeței de teren care face obiectul litigiului parte din suprafața de 8.297 mp teren curți construcții (anexa nr. 2a).

Or, față de toate aceste aspecte prima instanță nu a cercetat fondul cauzei motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe pentru soluționarea pe fond a excepției de nelegalitate invocată.

În situația în care nu se va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare, solicită admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii recurate si admiterea excepției de nelegalitate invocată, constatarea că dispozițiile art. 1 și a anexe I - pct. 30 din H.G. nr. 517 din 29 iunie 1999 privind delimitarea suprafețelor de teren strict necesare pentru cercetarea și producerea se semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și trecerea terenurilor destinate producției, aliate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, în domeniul privat al statului sunt nelegale în ceea ce privește suprafața de 2.949 mp teren care face obiectul litigiului, teren care este parte din suprafața de 82,97 mp teren (din totalul de 504) aferentă construcțiilor identică din C.F. a com., cad li unești pentru care reclamantele au solicitat rectificarea Cărții Funciare. De asemenea, solicită să se constate că și Protocolul de predare-preluare nr. 92395 din 13 aprilie 2009 încheiat între F. și G. Fălticeni este nelegal în ceea ce privește predarea suprafeței de teren care face obiectul litigiului parte din suprafața de 8297 mp teren curți construcții (anexa nr. 2a).

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenți precum și de reglementările legale incidente inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

H.G. nr. 517/1999 vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat - în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate - judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).

În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica Curții Europene a Drepturilor Omului (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, §39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice - n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea argumentelor Curții Europene a Drepturilor Omului în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea - în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele).

Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că se impune înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 517/1999, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Independent de aspectele arătate, Înalta Curte reține că, prin înlăturarea aplicării în speță a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părții de a-și formula toate apărările în fața instanței și nici posibilitatea instanței de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori pe cale de excepție, susținerile părților referitoare la împrejurările de fapt și de drept, inclusiv a celor referitoare la legalitatea H.G. nr. 517/1999, de care depinde soluționarea cauzei cu care a fost învestită. În același sens se observă a fi și rațiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate, competența revenind instanței învestite cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate.

La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Înaltei Curți de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanța are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr.

2459 din 12 mai 2010, nr. 4019 din 1 octombrie 2010, nr. 4801 din 19 octombrie 2011, nr. 5702 din 29 noiembrie 2011)

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanți, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., B., C. și D. împotriva sentinței nr. 31 din 19 februarie 2014 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 martie 2015